Le plan quinquennal Logement d’abord relance l’intermédiation locative

Avec le développement des pensions de famille et l’augmentation des attributions de logements sociaux au bénéfice des ménages sans domicile, la mobilisation du parc privé à vocation sociale est l’instrument phare du Plan quinquennal Logement d’abord.

Dans une instruction aux préfets datant du 4 juin 2018, les ministères de la Cohésion des Territoires Jacques Mézard et Julien Denormandie définissent les conditions de déploiement opérationnel et financier du dispositif. D’un point de vue quantitatif, le « Plan de relance » fixe des objectifs ambitieux : les acteurs locaux devront créer au moins 40 000 nouvelles places d’ici à la fin du quinquennat, dont près de 6 000 dès cette année. Toutefois, la faiblesse de la programmation budgétaire (12,9 millions d’euros en 2018) notamment en matière d’accompagnement social, risque de laisser les personnes les plus vulnérables au bord de la route.

L’intermédiation locative au service du Logement d’abord

Sur le plan philosophique, l’instruction du 4 juin reprend fidèlement certains principes fondamentaux du Logement d’abord défendus par la Fédération des acteurs de la solidarité et ses partenaires. Elle accorde en effet la primauté aux solutions d’intermédiation locative durables, telles que le mandat de gestion (représentant 50 % des capacités à créer) ou la sous-location avec bail glissant. Dans les territoires où la cherté des loyers ne permettrait pas aux ménages d’assumer les obligations résultant d’un bail à leur nom, la circulaire demande aux préfets d’activer tous les leviers en leur possession pour leur faciliter l’accès au parc social (mobilisation de l’ensemble des contingents réservataires, inscription des ménages dans SYPLO, substitution aux réservataires lorsqu’ils manquent à leurs obligations de relogement des ménages prioritaires, etc.).

Afin d’inscrire davantage l’intermédiation locative financée par l’État dans les politiques locales de l’habitat, l’instruction prévoit l’élaboration de stratégies territoriales de mobilisation du parc privé à vocation sociale. En s’appuyant sur les travaux engagés dans le cadre des plans départementaux d’action pour l’hébergement et le logement des personnes défavorisées (PDALHPD) et des programmes locaux de l’habitat (PLH), les services déconcentrés devront animer le réseau des partenaires de l’IML (collectivités territoriales, associations gestionnaires, ANAH, ANIL, SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, etc.) pour réaliser avec eux un état des lieux des besoins et de l’offre, fixer des objectifs quantitatifs et qualitatifs de captation et de conventionnement de logements (localisation, typologie, niveau de loyer, etc.) et articuler les financements disponibles (programme 177, FSL, communes, etc.). Dans certains territoires, la maîtrise d’ouvrage de l’IML pourra être déléguée par convention aux collectivités volontaires, faculté qui sera appréciée dans les 24 territoires de mise en œuvre accélérée du Logement d’abord et plus généralement dans les collectivités délégataires des aides à la pierre. Même s’ils sont quantitativement faibles (2 155 logements), des objectifs de conventionnement ANAH sans travaux dédiés à l’IML sont fixés par régions en annexe 6 de la circulaire.

Dans la logique du référentiel de l’accompagnement vers et dans le logement et de la gestion locative adaptée de 2011 et du référentiel national des prestations du secteur accueil, hébergement, insertion de 2012, le texte identifie clairement des différentes composantes de l’intermédiation locative (captation des logements, gestion locative sociale et accompagnement). Selon les besoins des ménages et l’implantation associative, ces missions pourront être réalisées par un ou plusieurs opérateurs et sans être conditionnées par le mode de gestion des logements. Ainsi, les ménages logés en mandat de gestion pourront par exemple bénéficier d’un accompagnement social financé par le programme 177, tandis que les ménages autonomes hébergés en location/sous-location faute de ressources suffisantes pourront bénéficier d’une gestion locative sociale uniquement. Cette approche par missions permet donc de donner corps à deux principes essentiels du Logement d’abord : la déconnexion contractuelle de l’accompagnement et du logement, et la flexibilité de l’accompagnement en fonction des besoins. L’adaptabilité du dispositif sera renforcée par le développement de la contractualisation pluriannuelle avec les opérateurs de l’IML et la souplesse de gestion, toutes deux encouragées par la circulaire.

Les sans-abri pourront-ils vraiment bénéficier du plan de relance ?

Si l’instruction du 4 juin démontre une bonne compréhension des enjeux du Logement d’abord et comporte des avancées méthodologiques positives pour la cohérence des politiques locales du parc privé à vocation sociale, elle repose sur un objectif de rationalisation budgétaire accru qui risque de mettre en échec la transformation structurelle du secteur de l’hébergement et de l’accès au logement. La maquette financière proposée en annexe 4 identifie l’ensemble des postes de dépenses finançables au titre du programme 177 et en établit les règles de gestion :

  • La prospection et la captation seront financés au forfait à hauteur de 300 à 900 € par logement par an selon les spécificités territoriales ;
  • La gestion sera financée au forfait à hauteur de 1 000 à 2 000 € par logement par an (prise en compte des frais de structure liés à l’activité et de la gestion locative en mandat de gestion, auxquels s’ajoutent les frais d’équipement, d’entretien, de remise en état, de procédure contentieuse et d’assurance en location/sous-location), et complétée par la prise en charge « au réel plafonné » de certaines dépenses en location/sous-location (différentiel de logement, coût de la vacance, impayés de redevance) ;
  • L’accompagnement social sera financé à hauteur de 2 100 € par ménage par an, (correspondant à un ratio socioéducatif de un intervenant social pour 20 ménages).

Bien que ces repères financiers par logement aient un caractère indicatif et doivent être ajustés aux contraintes locales et aux besoins des populations, l’instruction exige des services déconcentrés que la dépense d’IML moyenne s’établisse à 2 200 euros par place et par an. S’agissant de la location/sous-location, cette contrainte sera difficilement tenable dans les zones tendues où les loyers même conventionnés restent chers. Elle crée de plus une incitation financière défavorable à l’accueil de personnes isolées (qui représentent la majorité des personnes sans domicile) ou de jeunes de moins de 25 ans (plus fréquemment isolés que les autres classes d’âge, et déjà pénalisés par leur inéligibilité aux minima sociaux). Elle sera enfin particulièrement préjudiciable aux personnes cumulant des problématiques sociales et sanitaires complexes qui nécessitent un accompagnement plus soutenu.

À titre de comparaison, le dispositif « Un chez soi d’abord » accueillant des sans-abri chroniques, majoritairement isolés et souffrant de troubles psychiques est financé à hauteur de 14 000 euros par an, soit 6 fois plus que la moyenne nationale à respecter dans le cadre du plan de relance de l’IML. Sans nécessairement aller jusqu’à ce montant, la moyenne nationale par place devrait être revalorisée pour prendre en compte les besoins des personnes les plus vulnérables, dont la situation nécessite d’agir simultanément sur plusieurs domaines (logement mais aussi santé psychique et somatique, justice, emploi, parentalité, etc.). Les personnes sans domicile sortent en effet rarement indemnes de leurs années d’errance à la rue ou dans les centres d’hébergement, et les services sanitaires et sociaux de droit commun sont déjà exsangues dans la plupart des territoires. La mutualisation des ressources au sein de plateformes territorialisées d’accompagnement (dont les modalités doivent encore être précisées par le ministère) ne pourront donc constituer l’unique réponse aux besoins d’accompagnement souvent élevés des personnes sans-abri.

L’impératif de maîtrise des dépenses publiques se reflète également dans l’injonction à la « fluidité » que véhicule la circulaire, c’est-à-dire l’accélération du taux de rotation en location/sous-location. L’instruction prévoit ainsi que les ménages soient locataires en titre par glissement de bail ou relogement dans le parc social au bout de 6 à 12 mois, alors que la durée de séjour réelle oscille aujourd’hui entre 18 et 36 mois (voire davantage) dans la plupart des territoires. Si la Fédération des acteurs de la solidarité partage l’objectif d’accès rapide au logement des personnes sans domicile, elle réprouve les méthodes qui n’agissent pas sur les causes structurelles (cherté des loyers, manque de logements sociaux abordables, décrochage des aides au logement, précarisation de l’intervention sociale, etc.) mais risquent de pénaliser les personnes les plus vulnérables par des effets d’écrémage.

Selon le rapport annuel de performance du programme 177, seules 0,6 % des demandes de logement adapté formulées par les personnes sans domicile auprès des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation) se sont soldées par des réponses positives en 2017. Si le Plan quinquennal veut remédier à cette situation, réduire significativement le sans-abrisme et se montrer digne du « Logement d’abord », il ne pourra continuer à faire l’impasse sur l’accompagnement social et concentrer ses efforts sur les publics les plus autonomes. En particulier à l’heure où il inflige aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Socialeun plan d’économie drastique de 57 millions d’euros en cinq ans

Télécharger l’instruction relative à la mise en œuvre du plan de relance de l’intermédiation locative et ses annexes

 

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