On constate une sur-exécution de la mission IAI dans son ensemble par rapport aux crédits autorisés en LFI 2019 adoptée fin 2018 : 1 839 M€ en crédits de paiement en exécution contre 1 688 M€ ouverts en LFI 2019¹ soit 151 M€ de différence. La sous-budgétisation de la LFI a été compensée par de nouvelles ouvertures et des transferts de crédits.

La sur-exécution de la mission IAI est due à la sur-exécution du programme 303 (+ 173,4M€), dédié à l’asile et l’immigration, en particulier son action 2 « Garantie de l’exercice du droit d’asile » (+186,9M€), qui n’est que partiellement compensée par une sous-exécution du programme 104 (-22,4M€), dédié à l’intégration. La sur-exécution du programme 303 est due quant à elle à l’insincérité budgétaire de la LFI 2019, provoquée notamment par la retenue d’hypothèses irréalistes (stabilité de la demande d’asile, réduction conséquente de la durée d’examen de la demande d’asile à l’Ofpra à deux mois). Ces constats sont les mêmes que ceux produits lors de l’analyse des RAP 2018 et rejoignent les conclusions de la Cour des comptes².

La demande d’asile en 2019 a augmenté, quoique de manière plus mesurée que pour l’année 2018. Le nombre de demandes introduites à l’Ofpra en 2019 atteint plus de 132 800 (pour rappel, les demandes placées en procédure Dublin ne sont pas introduites à l’Ofpra), soit une augmentation de 7,4% par rapport à 2018 (contre +22,7% en 2018 par rapport à 2017). Les enregistrements en GUDA (qui incluent les demandes placées en procédure Dublin) s’élèvent quant à eux à 154 625 demandes (dont 143 025 premières demandes), soit une augmentation de 11,2% (contre +18% en 2018 par rapport à 2017). Les hypothèses sur lesquelles était basée la programmation 2019 envisageaient une stabilité de la demande d’asile. Bien que ce facteur soit exogène et difficilement prévisible, la sous-évaluation de la croissance de la demande d’asile est récurrente depuis plusieurs années³.

L’impact de la crise sanitaire du début de l’année 2020 sur le niveau de la demande d’asile est difficile à prévoir : il est probable que la fermeture des frontières provoquera une diminution des arrivées et des demandes d’asile formulées. A cet égard, la FASFASFédération des acteurs de la solidarité a regretté, à l’instar de nombreuses autres associations, le fait que l’accès à la demande d’asile n’ait pas été garanti sur l’ensemble du territoire pendant la période de confinement strict, pour que toutes les personnes souhaitant déposer une demande de protection internationale aient un accès effectif à la procédure, et que des solutions immédiates pour leur assurer un accès à des ressources n’aient pas été mises en place en facilitant l’ouverture de leurs droits aux conditions matérielles d’accueil. La FASFASFédération des acteurs de la solidarité prônait notamment la mise en place d’un système dématérialisé d’enregistrement de la demande d’asile. Toutefois, un certain nombre de demandeurs d’asile qui étaient placés sous procédure Dublin devront voir leur procédure requalifiée et leur demande enregistrée en France. Par ailleurs, les prévisions relatives aux arrivées sur le territoire sont difficiles à anticiper.

Alors qu’il est considéré comme le principal indicateur du programme 303 et dès lors de la mission IAI dans son ensemble, le délai d’examen des demandes d’asile par l’Ofpra reste bien supérieur aux prévisions et objectifs fixés dans les projets de loi de finance. Le délai moyen de traitement d’un dossier par l’Ofpra était de 150 jours en 2018 (baisse par rapport aux 185 jours de 2017). Le PLF 2019 prévoyait un délai moyen de 60 jours ; or, il est en augmentation par rapport à 2018 avec 166 jours de délai moyen en 2019⁴.

La « trajectoire de réduction des délais » fixée par la DGEF prend donc du retard. Elle peut néanmoins être considérée comme irréaliste au regard des données qui étaient déjà disponibles au cours de l’année 2018, et qui, comme l’indique la Cour des comptes, auraient justifié un ajustement dès le PLF 2019.

Cette réduction du délai est néanmoins utilisée comme la principale variable d’ajustement des postes de dépense du programme 303 et de la mission IAI dans son ensemble, aux dépends d’une prévision d’ouverture de places d’hébergement en nombre suffisant pour faire face aux besoins, et de l’utilisation d’hypothèses plus raisonnables pour calculer la hausse de la demande d’asile et par conséquent les dépenses relatives à l’allocation pour demandeurs d’asile. La réduction des délais est censée permettre une baisse de la durée totale d’hébergement et un nombre de sorties plus grand des demandeurs d’asile du DNADNADispositif National d’Accueil, suite à la réception d’une décision définitive sur leur demande, ainsi que la maitrise des dépenses d’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile, à laquelle les demandeurs d’asile ont droit durant la durée d’examen de leur demande, sauf décision de suspension ou de retrait des conditions matérielles d’accueil.

De la même manière, le PLF 2020 comptait principalement sur la baisse des délais pour limiter les dépenses du programme, sans prévoir de créations de places d’hébergement au sein du DNADNADispositif National d’Accueil. Si les effets de la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19 sont difficiles à prévoir, en particulier sur le nombre de demandes d’asile déposée en France, il semble probable que l’impact sera négatif sur les délais de traitement de la demande d’asile. Alors que l’objectif d’une réduction du délai à 60 jours paraissait déjà irréaliste en dehors du contexte sanitaire du début de l’année 2020, il semble d’autant moins atteignable à l’heure actuelle.

Ainsi, moins d’un demandeur d’asile sur deux étaient hébergés dans le DNADNADispositif National d’Accueil en 2019. Alors que l’ambition du PLF 2019 était d’atteindre 72% de demandeurs d’asile hébergés au sein du DNADNADispositif National d’Accueil, cet indicateur avait été revu à la baisse pour 2019 lors des discussions relatives au PLF 2020 (52%). Il n’atteint finalement que 48%, soit le même qu’en 2018. Comme le souligne la Cour des comptes, l’insuffisance du nombre de places ouvertes sur le DNADNADispositif National d’Accueil a pour conséquence la sollicitation de l’hébergement d’urgence de droit commun, financé par les crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ».

Les objectifs de création nette de places en 2019 ont presque été atteints avec 3 480 places supplémentaires dont 1 030 places CADACADACentre d’accueil pour demandeurs d’asile (+1000 prévues) et 2 450 places HUDA (+2500 prévues). 8 384 places de Centres d’hébergement d’urgence pour migrants, qui dépendaient du programme 177, ont été transformées en places HUDA, soit 584 places de plus que les 7 800 prévues, en raison d’un coût/place moyen moins élevé qu’anticipé. 1 500 places de CHUM additionnels ont fait l’objet d’un transfert sur le programme 104 et ont été transformées en places CPHCPHCentre provisoire d’hébergement. On constate cependant que les efforts de création ou de transformation de places se concentrent sur des places d’hébergement d’urgence, type HUDA local, avec des prix modulés selon les situations (transformation CHUM, transformation CAO, etc.), mais qui devront à terme tendre vers le coût cible pour les HUDA locaux fixé à 16,25€/place. Le CADACADACentre d’accueil pour demandeurs d’asile, dont le coût/place aujourd’hui fixé à 19,50€ a fortement diminué durant ces dernières années et reste insuffisant par rapport à l’évolution des missions imposée et aux besoins du public accueilli⁵, n’est plus le dispositif d’hébergement privilégié pour les demandeurs d’asile. Le RAP mentionne par ailleurs la volonté d’étendre une expérimentation de conventionnement pluriannuel pour les HUDA à l’ensemble des régions en 2020, ces conventions comportant toutefois des dispositions particulièrement strictes s’agissant des pénalités financières appliquées aux gestionnaires en cas de « présences indues » de personnes ayant reçu une décision définitive.

On constate une sur-exécution des crédits sur la mission d’hébergement des demandeurs d’asile : 722,56 M€ au total pour le financement des CAES, CADACADACentre d’accueil pour demandeurs d’asile et HUDA (tous dispositifs HUDA confondus) en 2019, contre 706,13 M€ de crédits ouverts en LFI, soit une différence de 16,43 M€. D’après le RAP 2019, cette sur-exécution est due à des « besoins imprévus » en nuitées hôtelières qui ont été pris en charge dans les Hauts-de-France, en Ile-de-France, en Occitanie et en Provences-Alpes-Côte-d’Azur. Il s’agit en effet de régions dans lesquels de nombreuses situations de squats, campements ou habitats indignes sont signalées, avec notamment la présence de familles qui font parfois appel aux dispositifs d’hébergement d’urgence généraliste qui est lui aussi saturé et doivent survivre sans solution d’hébergement. Cette sur-exécution a été partiellement compensée par l’ouverture de nouveaux crédits en loi de finance rectificative à la fin de l’année 2019 mais aussi par un redéploiement des crédits alloués au financement des CADACADACentre d’accueil pour demandeurs d’asile, à hauteur de 7,7 M€, soulignant une nouvelle fois le fait que le modèle CADACADACentre d’accueil pour demandeurs d’asile n’est pas priorisé, et qu’une absence de programmation budgétaire basée sur une évaluation réaliste et sincère des besoins en terme d’hébergement des demandeurs d’asile nuit à l’accompagnement social qui doit leur être proposé.

Le premier poste de dépense de la mission IAI est l’allocation pour demandeur d’asile. Les crédits du programme 303 consacrés à l’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile atteignent 492,5 M€ contre 335,83 M€ prévus par la LFI 2019, soit une différence de 156,67 M€. Au total, ce sont toutefois 500,5 M€ qui ont été versés par l’Ofii aux bénéficiaires de l’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile, la différence entre les crédits 2019 utilisés à ce titre et la somme totale versée s’expliquant par l’utilisation de reliquats de crédits d’années précédentes. L’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile constitue une dépense incompressible, dépendant du facteur exogène que constitue le niveau de la demande d’asile, ainsi que de la durée d’examen de la demande. Elle fait partie, comme l’hébergement au sein du DNADNADispositif National d’Accueil, des conditions matérielles d’accueil prévues par la loi et qui doivent être fournies aux demandeurs d’asile les ayant acceptées. Les économies relatives à l’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile anticipées à travers la mise en œuvre de nouvelles dispositions législatives (notamment, échanges d’informations entre SIAOSIAOSystème intégré d’accueil et d’orientation et Ofii et fin du droit au séjour dès la notification d’une décision négative par l’Ofpra pour les ressortissants de pays d’origine sûrs) et de nouvelles organisations des services (mise en place des pôles régionaux Dublin) n’ont pas eu l’efficacité attendue en 2019, soit en raison d’une mise en œuvre tardive, soit en raison de la censure du Conseil d’Etat de certaines dispositions (retrait de plein droit des conditions matérielles d’accueil). En tout état de cause, le niveau des économies attendues par l’application de ces mesures en 2020 équivaut à environ 2,5% du niveau total d’exécution de l’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile en 2019. Pour rappel, les 335,83 M€ prévus par la LFI 2019 étaient déjà nettement inférieurs au niveau d’exécution du budget 2018 qui atteignait 424,23 M€ et restaient aussi inférieurs au niveau d’exécution de 2017 avec 348,81M€⁶. On constate une insincérité budgétaire récurrente sur plusieurs exercices budgétaires qui nuit à la soutenabilité du programme 303, aux dépends notamment du programme 104 dédié à l’intégration.

La sous-exécution du programme 104 s’élève à 22,4 M€ : 386,3 M€ d’exécution contre 408,7 M€ prévus en LFI 2019⁷. La sous-exécution du programme 104 est elle aussi récurrente, et malgré le fait que le programme atteint un niveau d’exécution supérieur aux années précédentes – 386,3 M€ d’exécution en 2019 contre 303 M€ d’exécution en 2018 – on constate que l’insincérité de la programmation relative à l’asile impacte négativement la réalisation d’objectifs ambitieux relatifs à la politique d’intégration de la France.

L’action 15 « accompagnement des réfugiés » était celle qui avait bénéficié de la plus grande augmentation de crédits en LFI 2019 avec une prévision à 108,05 M€ contre 57,77 M€ en exécution 2018 (et 74,69 M€ en LFI 2018). Cette action 15 est en légère sur-exécution en 2019⁸. L’action 15 finance en particulier à hauteur de 64,1 M€ (contre 67,85 M€ prévus en LFI) les places de centres provisoires d’hébergement (CPHCPHCentre provisoire d’hébergement), dont le nombre de places a augmenté pour atteindre 8 710 (contre 5 207 en 2018, soit une augmentation de 3 503 places, avec 1 500 places provenant de la transformation de CHUM, et une création nette de 2 003 places supplémentaires). Elle finance par ailleurs des actions d’accompagnent en faveur des réfugiés telles qu’elles sont prévues par la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés à hauteur de 30,04 M€⁹.

Ce financement est en nette augmentation par rapport à l’année précédente (9M€ en exécution en 2018), mais la politique d’intégration des réfugiés demeure limitée en terme du nombre de bénéficiaires (par exemple, 775 BPI ont suivi le programme HOPE en 2019, contre 1 000 bénéficiaires du programme HOPE en 2018) ainsi que par un morcellement des initiatives et un manque de pilotage associant pouvoirs publics, associations accompagnant les BPI ainsi que les personnes concernées. En plus des actions financées par le programme 104, le Plan d’investissement dans les compétences piloté par le ministère du Travail a lancé en 2018 un appel à projet « Intégration professionnelle des réfugiés », financé par le programme 103 «  accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi », à hauteur de 15 M€. Trois vagues de sélection ont eu lieu pour les projets, les derniers lauréats ayant été annoncés à la fin de l’année 2019. 2 067 bénéficiaires sont entrés en formation sur le dispositif « PIC IPR » en 2019, la cible 2020 est de 4 500 entrées en formation.

Aussi, c’est principalement l’action 11 « accueil des étrangers primo-arrivants », qui finance en partie l’Ofii, notamment sur ses actions relatives au contrat d’intégration républicaine (CIR), qui subit une réduction de ses crédits, en grande partie pour financer la sous-budgétisation des dépenses d’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile. Le CIR a été modifié par la loi asile et immigration de septembre 2018 et prévoit une augmentation des heures de formation linguistique proposées ainsi que l’intégration d’un volet relatif à l’emploi et certaines économies ont été réalisées en raison d’une mise en œuvre progressive de ces nouvelles actions.

– Plaidoyer de la Fédération des acteurs de la solidarité –

La diminution des délais de traitement de la demande d’asile est un objectif raisonnable, qui doit néanmoins être atteint dans le plein respect des droits fondamentaux des demandeurs d’asile. Des mesures telles que la fin du droit au séjour dès la notification d’une décision négative par des ressortissants de pays d’origine sûrs ne permettent toutefois pas de garantir ces droits. Par ailleurs, les objectifs d’économies, notamment relatifs aux dépenses d’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile, qui sont des dépenses incompressibles, corollaires au plein exercice du droit d’asile, à valeur constitutionnelle, ne doivent pas non plus être poursuivis aux dépends des droits des personnes. La Fédération rappelle à ce titre l’encadrement fourni par le Conseil d’Etat de l’instruction interministérielle relative aux échanges d’informations entre les SIAOSIAOSystème intégré d’accueil et d’orientation et l’Ofii. Ainsi, à partir des constats faits quant à l’exécution du budget 2019, la Fédération des acteurs de la solidarité défend les éléments suivants :

• Garantie des droits fondamentaux des demandeurs d’asile – droits procéduraux, inconditionnalité de l’accueil en hébergement d’urgence généraliste dans le cadre d’une pénurie de places au sein du DNADNADispositif National d’Accueil – qui doit primer sur des considérations budgétaires de limitation des dépenses.
• Création de places CADACADACentre d’accueil pour demandeurs d’asile : alors que moins d’un demandeur d’asile sur deux est hébergé au sein du DNADNADispositif National d’Accueil, les besoins en places au sein du DNADNADispositif National d’Accueil sont connus, et les créations de places ne doivent pas être gelées dans l’attente d’une réduction des délais d’examen de la demande d’asile qui reste à l’heure actuelle basée sur des objectifs optimistes et peu réalistes.
• Importance que ces places soient des places CADACADACentre d’accueil pour demandeurs d’asile et non d’HUDA : le CADACADACentre d’accueil pour demandeurs d’asile permet un accompagnement social de meilleure qualité, mais le modèle doit toutefois être revalorisé, notamment à travers une augmentation du coût moyen à la place. Retravailler un référentiel de la qualité de l’accueil et de l’accompagnement dans les structures du DNADNADispositif National d’Accueil en partant des besoins des demandeurs d’asile et bénéficiaires d’une protection internationale (prestations essentielles dont l’alimentation / aide d’urgence / accompagnement social et à la procédure d’asile / accès aux droits / santé / traduction etc.).
• La responsabilité du départ effectif des personnes ayant eu une réponse définitive à leur demande d’asile incombe à l’Ofii et au préfet de département, et la mise en œuvre des décisions de fin de prise en charge décidées par l’Ofii à l’égard de personnes en situation de détresse porterait atteinte au principe de dignité humaine, qui impose une obligation positive des Etats à l’égard des personnes vulnérables. Dès lors, aucune pénalité financière ne doit être appliquée aux lieux d’hébergement pour demandeurs d’asile au motif de « présences indues », dont les gestionnaires ne sont pas responsables.
• Renforcement massif des moyens dédiés au premier accueil, dont les SPADA. Augmentation des moyens supplémentaires dédiés à l’interprétariat et à la prise en charge de la santé mentale des demandeurs d’asile.
• Nécessité de maintenir les crédits destinés au financement de l’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile à un niveau suffisant pour mieux anticiper les difficultés, éviter les ruptures et le non recours à cette prestation de subsistance. Les modalités de versement de l’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile doivent être modifiées pour être plus rapides suite à l’enregistrement de la demande d’asile.
• Ouverture de places en CPHCPHCentre provisoire d’hébergement et de crédits significatifs pour mettre en œuvre les mesures de la stratégie interministérielle d’accueil et d’intégration des réfugiés. Des mesures concrètes doivent de plus être adoptées pour favoriser l’intégration, avec un véritable pilotage visant à apporter une cohérence à cette politique, et la sortie de personnes des dispositifs d’hébergement (DNADNADispositif National d’Accueil ou hébergement d’urgence) :
      – Elargir et assouplir les conditions de régularisation à titre exceptionnel ou humanitaire
      – Rationaliser les taxes sur les titres de séjour, à travers la baisse de leur montant et la révision de leurs modalités de paiement.

[1] Sauf mention contraire, les chiffres indiqués sont hors fonds de concours.

[2]« La Cour des comptes estime que depuis trois exercices, la programmation des crédits du programme 303 […] est insincère ». https://www.ccomptes.fr/system/files/2020-04/NEB-2019-Immigration.pdf, p. 6.

[3] La Cour des comptes souligne à cet égard que « les prévisions [2019] de hausse de la demande d’asile ne peuvent être jugées fiables et devraient conduire le responsable de programme à retenir une prévision plus prudente dans sa programmation initiale. En l’absence d’information permettant d’attendre un fléchissement de la croissance de la demande d’asile, une prévision de la demande d’asile reposant sur la croissance annuelle moyenne des exercices précédents permettrait de limiter les conséquences budgétaires engendrées par la croissance non anticipée de la demande ». https://www.ccomptes.fr/system/files/2020-04/NEB-2019-Immigration.pdf, p. 46

[4] La prévision pour 2019 dans le PLF 2020 avait été ajustée à 190 jours. L’Ofpra est parvenu à faire baisser cette moyenne, notamment en priorisant l’examen des dossiers de ressortissants de pays d’origine sûrs, permettant donc de faire baisser le délai moyen de traitement d’un dossier, sans nécessairement affecter positivement le délai médian.

[5]De plus, ce coût journalier est fixé nationalement sans prise en compte du bâti, de la localisation géographique de la structure, des conventions collectives ou d’autres frais variables qui peuvent avoir un impact sur la qualité de l’accompagnement proposé.

[6] Ces éléments sont jugés particulièrement sévèrement par la Cour des comptes : « l’inertie des dépenses de l’action 2, particulièrement celles relatives au versement de l’ADAADAAllocation des demandeurs d’asile, n’aurait pas dû permettre d’envisager une programmation pour 2019 inférieure aux montants exécutés en 2018, ni, a fortiori, à ceux de 2017 ». https://www.ccomptes.fr/system/files/2020-04/NEB-2019-Immigration.pdf, p. 19.

[7] Les crédits ouverts en LFI 2018 s’élevaient à 322,19 M€ pour une exécution de 303 M€, avec un différentiel de 18,81 M€.

[8] Action 15 : 97,9 M€ prévus en LFI, 108 M€ avec fonds de concours, et 110,6 M€ en exécution, soit un différentiel de +12,7M€ sans fonds de concours et +2,6M€ avec fonds de concours.

[9] Les principaux dispositifs d’intégration financés dans le cadre de l’action 15 sont notamment les programmes d’accompagnement global tels que HOPE ou ACCCELAIR, des dispositifs d’hébergement spécialisés qui complètent le parc CPHCPHCentre provisoire d’hébergement en Ile-de-France, les orientations des BPI vers le logement, ou de nouveaux dispositifs tel qu’un centre d’hébergement à Paris pour 200 BPI insérés professionnellement ou en voie de l’être mais sans solution d’hébergement. L’action 15 finance aussi certaines actions mises en œuvre par la délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés.