PLF 2023 : analyse des crédits du programme budgétaire 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables »

Les crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » atteignent 2 755,7 M€ en autorisations d’engagement (AE) et 2 780,4 M€ en crédits de paiement (CP). Ces crédits sont en légère baisse sur le plan des AE (-1,1%), et en faible augmentation sur le plan des CP (+ 3,8%) par rapport au projet de loi de finances (PLF) 2022. En revanche, si on prend en compte la loi de finances rectificative de 2022, qui a abondé les financements du programme 177 de 134 millions d’euros[1], les AE ressortent en baisse de 5,6%, quand les CP se réduisent de 1,1%. Cette baisse de crédits est difficilement compréhensible pour la Fédération alors même que les besoins d’hébergement et de logement sont en augmentation.

Les crédits 2023 intègrent le financement de la compensation par l’Etat de la revalorisation salariale des professionnels de l’accompagnement socio-éducatif, suite aux engagements pris lors de la Conférence des métiers de février 2022 -sans que ne soit détaillée la ventilation de ces financements par mission.

L’action 12 « Hébergement et logement adapté », qui finance les dispositifs de veille sociale, d’hébergement et de logement adapté et concentre la majorité des financements du programme 177, est portée à 2 715,5 M€ (AE) et 2 740,3 M€ (CP), soit :

• une baisse de 30 M€ en autorisation d’engagement, qui s’explique par la volonté de fermer 7000 places d’hébergement d’urgence en 2023,
• et une augmentation d’un peu plus de 100 M€ en crédits de paiement, à mettre en lien avec le financement des revalorisations salariales d’une partie des employés du secteur.

Les financements prévus pour 2023 confirment la problématique d’insincérité budgétaire du programme 177 : d’une part, les sommes prévues sont inférieures aux crédits consommés en 2021 (2 897,9 M€) alors que la situation du sans-abrisme s’est aggravée dans notre pays, d’autre part, le contexte d’inflation et de revalorisation salariale des intervenants socio-éducatifs engendre des surcoûts importants pour les structures du secteur AHI et du logement accompagné. La sous-budgétisation du programme 177 risque d’impliquer un recours à des lois de finance rectificatives, ce choix budgétaire pesant entre-temps sur la trésorerie des structures associatives qui sont de plus en plus en situation de fragilité.

De plus, cette programmation budgétaire ne reflète nullement la stratégie de programmation pluriannuelle annoncée par l’Etat en septembre 2021, malgré les travaux de concertation engagés tant au niveau local que national. Alors que l’accès au logement reste très compliqué faute d’une offre suffisante et que le parc d’hébergement est mis sous tension de manière renforcée avec la fermeture annoncée de 7000 places en 2022 puis 7000 en 2023, le risque est grand de voir revenir la « gestion au thermomètre » dénoncée par la Fédération depuis plusieurs années.

Enfin, en dépit des annonces faites par le ministre du Logement fin septembre dernier d’un nouveau plan quinquennal Logement d’abord, le projet annuel de performance du programme 177 ne donne aucune précision sur les orientations et les crédits disponibles pour mettre en œuvre ce nouveau plan.

Veille sociale (maraudes, 115, SIAO, accueils de jour) : une hausse insuffisante des crédits pour répondre aux besoins et aux objectifs du Service public de la rue au logement

Les crédits alloués à la veille sociale, 190,7 M€ prévus dans le PLF 2023, représentant 7% des crédits de l’action 12, sont en hausse de 6% par rapport au PLF 2022, mais en baisse de 1,2% par rapport aux crédits consommés en 2021. La rédaction actuelle du PLF ne permet pas d’avoir une connaissance fine de la répartition interne de ces crédits.

Cette augmentation des crédits est à mettre en rapport avec la mise en place du « service public de la rue au logement » et l’atteinte des objectifs listés dans l’instruction du 31 mars 2022. Cette dernière étend les missions des SIAO, notamment en matière de coordination et d’accès au logement. De plus, elle fixe des objectifs ambitieux en matière d’évaluation des ménages à la rue pour les maraudes, Samu sociaux et accueils de jour, ce qui nécessiterait un accroissement important des ressources humaines et techniques.

Par ailleurs, les objectifs affichés dans les documents budgétaires confirment la volonté des services de l’Etat de faire des SIAO la « clé de voûte » du « service public de la rue au logement ». Alors que les taux de réponses positives apportées aux demandes d’hébergement se situaient à 42% en 2021, l’objectif de 54% est fixé pour 2023 et les années suivantes. Cette cible paraît difficilement atteignable sans moyens complémentaires conséquents, et ce alors que ce PLF prévoit par ailleurs de réduire de 14 000 places le parc d’hébergement d’ici fin 2023. De plus, si les objectifs d’attributions de logement dans le parc social ont été dépassés en 2021 pour les ménages hébergés ou à la rue, leur part anticipée dans le total des attributions serait à un niveau identique, (soit à 6% des attributions), et ce alors que le total des attributions, tout ménage confondu, se réduit ces dernières années du fait d’une baisse de la rotation dans le parc social et d’une production de logements en berne.

Ainsi, alors que les attentes envers les acteurs de la veille sociale sont élevées et que les besoins d’hébergement et d’accès au logement sont anticipés en augmentation, la hausse des crédits en la matière apparaît insuffisante.

Des crédits en baisse pour l’hébergement d’urgence (centres d’hébergement d’urgence, nuitées hôtelières, RHVS, …)

Le financement de l’hébergement d’urgence est en baisse, suite à la volonté du gouvernement d’arriver à un parc de 186 000 places au lieu des 200 000 actuelles. Le budget de l’hébergement d’urgence est ainsi ramené à 1 246,5 M€ (AE) et 1 271,5 M€ (CP), soit une baisse respective de 13,2% et de 4,2% (les crédits de paiement tenant compte de la compensation des revalorisations du « Ségur social »). La Fédération dénonce ce choix avant tout dicté par une logique budgétaire. Sans alternatives de court terme, et alors que l’accès au logement social est bloqué et que le parc d’hébergement d’urgence est déjà saturé, la suppression de ces places va se traduire mécaniquement par une hausse de personnes à la rue, alors même que le nombre de demandes non pourvues d’hébergement n’a fait que croître au cours de ces derniers mois, pour atteindre 6351 demandes non pourvues d’hébergement au 19/09/2022.

Les crédits dédiés à l’hébergement d’urgence continuent tout de même à financer les 1500 places pour femmes sortant de maternité, les places des 40 projets de l’AMI Grands Marginaux (dotation prévisionnelle de 15M€ en 2023) ainsi que les places issues du Grenelle contre les violences conjugales. Le projet annuel de performance annonce par ailleurs la création de 1000 nouvelles places pour femmes victimes de violences en 2023 via les crédits prévus (en partie via l’hébergement d’urgence, en partie via l’ALT).

Des crédits en hausse pour les centres d’hébergement et de réinsertion sociale du fait du « Ségur social » et de la fin du plan d’économies

Les financements pour les CHRS sont en augmentation de 9%, par rapport au PLF 2022, et atteignent ainsi la somme de 721,6 millions d’euros (AE = CP). Ces crédits sont a priori en augmentation uniquement du fait du financement de la compensation liée à la mise en œuvre des revalorisations salariales par les gestionnaires de CHRS. Le projet annuel de performance ne mentionne en effet pas de crédits liés au renouvellement de la Stratégie de lutte contre la Pauvreté (remplacée en 2023 par un Pacte de Solidarité). Il n’est pas non plus détaillé si les dynamiques de transformation de places d’hébergement d’urgence en places CHRS conduisent à un redéploiement de crédits et à quelle hauteur. La seule information partagée concerne le volume de places CHRS, à savoir, 46 257 places au 31 décembre 2021, dont 79% en stabilisation / insertion, et 21% en urgence. Le niveau de financement de ces places d’urgence « CHRSisées » n’est pas indiqué mais les nombreux retours des adhérents de la Fédération indiquent que bien souvent, les places transformées sont financées à moyens constants, ce qui explique que le coût moyen de la place en CHRS soit passé en dessous du seuil de 15 000€/place/an en 2021.

L’année 2022 devait être par ailleurs la dernière année du plan d’économies engagé en 2018, il n’est donc pas fait mention de la convergence tarifaire dans les dotations 2023, ce dont la Fédération se réjouit tant ce plan d’économie a eu des conséquences néfastes pour les établissements et les personnes accompagnées.

Une augmentation des crédits du logement adapté qui se concentre principalement sur l’intermédiation locative

Les crédits finançant le logement adapté sont en augmentation de 88,6 M€ soit une augmentation de près de 19% par rapport au PLF 2022. Toutefois, la hausse des crédits du logement adapté doit être prise avec précaution, car ces crédits sont souvent sous-exécutés : ainsi en 2021, 432,4 millions d’euros étaient prévus en loi de finances initiale et 422,9 millions d’euros seulement ont été exécutés.

Cette augmentation est liée principalement :

• D’une part à une hausse des financements de l’intermédiation locative, avec des financements de 210,8 M€ prévus pour 2023 (AE = CP), soit une augmentation de 25% par rapport à 2022, avec un objectif de création de 8000 nouvelles places.
• D’autre part à une hausse de la ligne « autres actions » dont l’enveloppe augmente de 40,8M€. Cette ligne budgétaire comporte certes le financement de la mise en œuvre accélérée du Logement d’abord sur les 45 territoires sélectionnés, ainsi que du dispositif « Un Chez-Soi d’abord ». Néanmoins, la très forte hausse constatée (+ 228%) s’explique notamment par le fait que ces financements intègrent le coût de la compensation des revalorisations salariales pour les salarié.es des FJT, FTM et résidences sociales.

Ainsi, sans le détail de la ventilation des crédits par actions et projets, l’annonce de 44 millions d’euros supplémentaires pour le financement d’un nouveau plan quinquennal pour le Logement d’abord par le Ministre du Logement fin septembre doit être accueillie avec prudence.

Pour le reste des actions liées au logement adapté, l’augmentation des crédits reste très relative. Ainsi, alors que l’ouverture de 2000 nouvelles places de pensions de famille est programmée pour 2023, les crédits n’augmentent que de 1,1%, pour atteindre le niveau de 169,5 M€. Cette augmentation doit de plus couvrir le coût de la compensation de la revalorisation salariale, le forfait des pensions de famille ayant été augmenté à hauteur de 19,50€/jour. L’enveloppe de l’ALT augmente de 4,4%, pour atteindre le niveau de 80,2 millions d’euros : cette augmentation est liée à nouveau au coût du « Ségur social », ainsi qu’à la création de places d’ALT dédiées à l’hébergement des femmes victimes de violence en 2022. L’enveloppe dédiée à l’AGLS reste stable à hauteur de 26 millions d’euros alors même que le ministère du Logement a lancé une feuille de route de développement des résidences sociales et que ce montant est déjà structurellement insuffisant. Enfin, les crédits dédiés aux actions d’accompagnement des réfugiés (11,3 M€) restent eux aussi stables, en attendant le déploiement du programme AGIR financé par le programme  budgétaire 104

A la lecture de ce projet de loi de finances du programme 177, la Fédération ne peut qu’exprimer sa plus grande et vive inquiétude. Les remontées de terrain sur la situation du sans abrisme sont alarmants, avec notamment un nombre de plus en plus important d’enfants sans domicile, un parc d’hébergement saturé et un accès au logement enrayé. A cela s’ajoute l’inflation qui ne cesse de croître et qui met à mal le maintien dans le logement des ménages les plus précaires pour qui le risque d’une expulsion locative est de plus en plus présent ainsi que le fonctionnement des établissements, qui risquent de ne pas pouvoir faire face aux augmentations de charges en 2023. Cette situation sociale préoccupante nécessite que le Gouvernement revienne sur sa décision de fermeture des 14 000 places d’hébergement et lance véritablement une stratégie pluriannuelle du Logement d’abord ambitieuse, avec de réels moyens d’accompagnement social, de production de logements sociaux abordables et de protection sociale pour les ménages en situation de précarité, cela en lien avec toutes les parties prenantes.

[1] La loi de finances rectificatives a ouvert 104 M€ en AE et en CP sur les crédits du programme 177 “Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables” pour financer une première tranche de l’extension des accords du Ségur aux travailleurs sociaux annoncée le 18 février 2022 par le Premier ministre. 30 M€ en AE et en CP sont également ouverts pour financer le surcoût lié aux opérations de mise à l’abri.