PLF 2021 : des craintes persistantes malgré l’augmentation des crédits

A l’occasion des auditions parlementaires autour du projet de loi de finances 2021, la Fédération a renouvelé ses inquiétudes sur les orientations budgétaires retenues pour la prochaine année en vue d’aller-vers, d’accueillir, d’héberger, d’accompagner et d’insérer les personnes en situation de précarité.

Les crédits du programme 177  « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » pour l’année 2021 inscrits à hauteur de 2 174,5 M€ en AE et 2 200 M€ en CP respectivement en augmentation de 209,1 M€ (+10,6%) en AE et de 208,8 M€ (+10,5%) par rapport à 2020. Cette augmentation est toutefois à nuancer car, à périmètre constant, elle n’est que de 82,5 M€ (3,9%) en AE et de 85 M€ (4%) en CP par rapport aux crédits exécutés 2019.

L’action 12 « hébergement et logement adapté » du programme 177 connaît depuis plusieurs années une augmentation significative de ses crédits. Les crédits inscrits pour l’année 2021 – à hauteur de 2,138 milliards d’euros – montrent une augmentation de 10,7% par rapport au projet de loi de finances 2020 mais ils traduisent en réalité une plus faible augmentation du budget de 6,7% par rapport aux crédits exécutés en 2019. Cette diminution par rapport aux crédits exécutés s’explique par l’insincérité budgétaire du programme 177 et le récurrent dérapage en exécution des crédits d’hébergement d’urgence. Cependant, cette insincérité du programme 177 est moindre que les années précédentes, notamment dans le cadre du PLF 2020, pour lequel la comparaison avec les crédits exécutés de 2018 ne traduisait pas une augmentation relativisée mais une baisse du budget de 5% à périmètre constant.

Le PLF 2021, comme celui de 2020 et de 2019, interroge. Les crédits programmés ne sont que légèrement supérieurs à l’exécuté 2019 et ne semblent pas en mesure d’absorber les impacts de la crise sanitaire. En 2021, les besoins sociaux seront très importants sur le terrain avec une multiplication des situations de rue à prévoir et une précarisation accrue de larges franges de la société. Cette conjoncture difficile s’ajoutera aux tares structurelles du programme 177 déjà mis en cause par la Fédération les années précédentes, avec notamment les remises en cause régulières du principe de l’inconditionnalité de l’accueil et du maintien dans l’hébergement motivées par le déficit de places d’hébergement et de logements abordables, ou encore le sous dimensionnement persistant du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile.

Au-delà de son montant global, la programmation budgétaire de 2021 dessine une tendance de fond à une polarisation des politiques d’accès à l’hébergement et au logement, avec deux pôles : le logement adapté, comme forme principale du logement d’abord, devant permettre au maximum de personnes aujourd’hui hébergées de sortir vers le logement, et l’hébergement d’urgence – dont la dégradation se constate sur le terrain –, pour les personnes n’accédant pas immédiatement au logement adapté, ou au logement tout court.

Veille sociale

L’unité budgétaire dédiée à la veille sociale augmente de 12,2% par rapport à la LFI 2020 pour un budget total de 166,5M€, renforcement le plus significatif depuis 3 ans.

Afin d’apprécier la réelle plus-value de cette augmentation des crédits pour la veille sociale, il est nécessaire de comparer le budget 2021 aux crédits exécutés de 2019. Et, force est de constater que la sincérité budgétaire s’améliore avec une différence positive de 6,18% entre les crédits exécutés en 2019 et le PLF 2021, quand cette différence ne dépassait pas les +2% les années précédentes.

Mais si l’Etat progresse en terme de sincérité budgétaire et reconnaît l’enjeu de renforcer les dotations du secteur, ce renforcement reste mineure au regard des moyens nécessaires pour répondre aux enjeux du sans-abrisme. Même l’augmentation relativisée et réaliste des crédits dédiés à l’unité budgétaire « Veille sociale » semble trop faible pour surmonter les impacts que la crise sanitaire a eu et continue d’avoir sur le secteur.

En effet, en 2021, le secteur de la veille sociale devra faire face :

• A la massification du sans-abrisme et à l’évolution des situations des personnes rencontrées (personnes victimes de violence et de la traite, personnes en souffrance psychique, souffrant d’un ou plusieurs handicaps, mineur.e.s non accompagné.e.s, personnes en situation d’exil, familles, etc.) qui demandent des compétences spécifiques en matière d’accompagnement social et d’orientation vers les acteurs, services et dispositifs compétents, tant pour les équipes bénévoles que professionnelles.
• A l’augmentation sans précédent du nombre de personnes fréquentant les accueils de jour conduisant à leur saturation et réduisant leur rôle à un point d’accueil au détriment de l’accompagnement social.
• A des taux de décrochés de plus en plus faibles dans les territoires les plus tendues dus à un sous-effectif des écoutants 115 qui ont pour conséquence des taux très importants de demandes non pourvues et la dégradation des conditions de travail des écoutants 115.
• Au rôle primordial des SIAO dans le cadre du Logement d’Abord.
• A l’augmentation croissante des besoins en matière d’hébergement et d’accompagnement.

Toutefois, l’augmentation significative du budget dédié aux SIAO avec +8M€ annoncés par l’Etat permettra une meilleure mise en œuvre des missions légales fixées au SIAO pour lesquelles une partie ne pouvait être assumée faute de moyens adaptés (observation sociale et coordination des acteurs de la veille sociale notamment). Ainsi, 150 ETP supplémentaires devraient être répartis sur le territoire pour suppléer au manque de moyens des SIAO dans certains départements pour assumer leurs missions.

Enfin, la pérennisation en 2021 du montant de 4M€ alloués aux accueils de jour l’année précédente ne pourra que conforter ces dispositifs dans leur actions de première ligne face aux personnes sans-abri. Les 11 semaines de confinement au printemps 2020 ont durement impacté les accueils de jours dans leurs missions tant au regard du caractère humanitaire des situations rencontrées que l’inadaptabilité des locaux dans un contexte de crise sanitaire. Les crédits d’investissement permis par cette pérennisation budgétaire devraient améliorer les conditions d’accueil et donc la prise en charge des publics, point de départ du parcours d’insertion vers le logement. Cependant, ces crédits doivent être urgemment complétés par ceux relevant de l’humanisation, que cela soit par l’intermédiaire de l’ANAH ou par le plan de relance, de manière à assurer une structuration de l’offre en accueils de jour dans les territoires.

Nos principales propositions :

• Garantir le respect du principe légal d’inconditionnalité de l’accueil garanti dans l’ouverture des places d’hébergement (période hivernale, hébergement d’urgence, etc.).
• Poursuivre les efforts de financement des dispositifs d’aller-vers pour garantir la professionnalisation des équipes-mobiles (maraudes), ce en dehors de tout logique saisonnière.
• Renforcer les moyens dédiés aux SAO et accueils de jour qui offrent un accueil physique de proximité aux personnes les plus exclues du logement.
  • Rendre effectif le droit à la domiciliation administrative en créant une ligne dédiée au sein du programme 177 et par l’augmentation de la dotation globale de fonctionnement dédiée aux communes.
  • Conforter les SIAO dans leur rôle de fluidification des parcours en préservant leur autonomie de gestion dans leurs relations avec l’État (fin des demandes de listes nominatives, etc.) et en renforçant leurs moyens de fonctionnement, toujours insuffisants à ce jour.
  • La santé des personnes sans domicile en renforçant la concertation entre acteurs sociaux, médico-sociaux et sanitaires autour des SIAO.
  • Accroître le budget dédié au 115 afin d’améliorer le taux de décroché des services et les conditions de travail des écoutant.es.

Hébergement d’urgence

Le budget consacré au dispositif d’hébergement d’urgence, dont les crédits sont inscrits à hauteur de 891,5M€ en CP, connaît cette année une forte hausse de + 106,7M€ (13,6%) par rapport à la loi de finances 2019. Cette hausse est toutefois bien moindre, uniquement de +7M€ (0,8%), par rapport aux crédits exécutés en 2019 poursuivant le caractère insincère du budget lié à l’hébergement d’urgence, dont les montants sont systématiquement sous-évalués au moment du projet de loi de finances et qui bénéficie d’abondements en cours d’année.

La ligne budgétaire « hébergement d’urgence »  – principal ligne budgétaire du programme 177 – constitue 41 % des crédits du programme 177  qui assurent le financement de 57 171 places d’hébergement hors CHRS et de 50 879 places (chiffres au 31 décembre 2019). Malgré le déploiement du plan quinquennal Logement d’Abord, une gestion urgentiste et au thermomètre de l’hébergement d’urgence se poursuit privilégiant des places plus nombreuses et peu qualitatives au dépens de l’orientation vers le logement et du déploiement de places qualitatives permettant l’insertion future des personnes hébergées.

Cette hausse semble traduire, de premier abord, une meilleure sincérité budgétaire et une plus grande conformité avec les crédits effectivement consommé. Toutefois, les crédits prévisionnels pour l’année 2021 – en hausse de 7M€ par rapport aux crédits doivent notamment financer les places supplémentaires ouvertes notamment pendant la crise du Covid-19 (jusqu’à 35 000 places ouvertes pendant la crise). Au démarrage de la période hivernale 2020-2021, 28 000 places étaient encore ouvertes et 14 000 places devraient être pérennisées. Ainsi, l’augmentation prévue de 7M€ apparait insuffisante pour financer l’ensemble des places ouvertes pour l’année 2021. Malgré les réels efforts du Gouvernement pour répondre aux besoins pendant la crise sanitaire avec l’ouverture de nombreuses places, il est à craindre – au regard des besoins repérés sur le terrain par les associations et le nombre d’appels au 115  SIAO qui ne trouvent pas de réponses adéquates – que le sous dimensionnement du parc demeure conséquent. Cette sous-budgétisation du dispositif d’hébergement d’urgence crée de l’incertitude pour les personnes à la rue qui ne trouvent pas nécessairement de réponses à leurs demandes mais également pour les associations et organismes gestionnaires de centres d’hébergement. Plus encore, au moment où l’Etat souhaite écrire un cahier des charges de l’hébergement d’urgence avec un coût moyen à 25€,  la sous-budgétisation des crédits d’hébergement d’urgence fait craindre une réorientation du secteur AHI sur la simple mise à l’abri des publics sans domicile et l’ouverture de places peu qualitatives (conditions d’hébergement spartiates voire indignes, pas ou peu de prestations, notamment d’alimentation, et surtout absence d’accompagnement social essentiel à l’inclusion sociale et à l’orientation vers le logement).

Nos principales propositions :

• Développer des places d’hébergement d’insertion en substitution aux places d’urgence, dans des conditions les plus proches possibles du logement (hébergement diffus avec éventuelle évolution du statut d’occupation lorsque la situation du ménage le permet) garantissant la réalisation d’une évaluation sociale et d’un accompagnement social global ;
• Poursuivre l’effort de résorption des nuitées hôtelières, tout en créant des alternatives inconditionnelles de qualité permettant d’accueillir les publics qui y sont actuellement hébergés ;
• Privilégier lorsque c’est possible l’accès direct au logement en faisant évoluer les conditions d’accès au logement adapté et en développant les moyens d’accompagnement à l’accès et au maintien au logement mobilisables dans le parc public comme privé ;
• Cibler en priorité les places sous subvention de stabilisation et d’insertion les plus qualitatives en vue de leur transformation en places CHRS ;
• Accentuer le rôle des CRHH dans le basculement des places sous subvention en CHRS via les CPOM et faire que leur contrôle ne soit pas uniquement quantitatif mais également sur la qualité des places basculées.

Centre d’hébergement et de réinsertion sociale

Les crédits destinés aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sont fixés à hauteur de 648 millions d’euros et connaissent une  augmentation de 17 millions d’euros soit  2,7% par rapport au PLF 2020. Cette hausse n’est pourtant que de façade et la trajectoire gouvernementale de réduction budgétaire des crédits de CHRS se poursuit. En effet, l’instruction budgétaire CHRS de 2020 qui fixait les crédits effectivement dédiés aux centres fixait à 643,3M€ les crédits alloués aux CHRS en raison de la suspension de la convergence budgétaire en 2020 (la coupe budgétaire prévue était de 5,1M€) et des redéploiements de crédits à hauteur de 7,2M€ en raison des opérations de transformation de l’offre d’HU en CHRS (pour 826 places transformées en CHRS).

Le projet annuel de performance, annexé au projet de loi de finances, indique que l’augmentation   du budget CHRS s’explique par les opérations réalisées en 2020 pour la transformation de l’offre, la suspension de la convergence tarifaire en 2020 et la progression des charges des établissements avec une revalorisation de la masse salariale.

Ainsi, par rapport à l’instruction budgétaire CHRS de 2020, le projet de loi de finances 2021 prévoit une augmentation de 5€ du budget des CHRS. Pour autant, l’annexe du projet de loi de finances annonce la reprise de la convergence budgétaire en 2021 sans toutefois préciser le montant de cette coupe budgétaire pour les CHRS.

Le PLF précise, qu’à l’instar de 2019 et de 2020,  10 millions d’euros supplémentaires seraient attribuées aux CHRS dans le cadre des engagements de la stratégie pauvreté. Cependant, ces modes de financement des CHRS interrogent : ce ne sont pas nécessairement les établissements qui ont subi des coupes budgétaires qui bénéficient des crédits issus de la stratégie pauvreté et l’incertitude sur les futurs crédits non reconductibles qui sont, supposés, compensés les baisses de DGF fragilisent les associations gestionnaires de CHRS.

Par ailleurs, la circulaire sur les orientations du secteur AHI 2020 et 2021 prévoyait  la transformation de 4 504 places d’HU en CHRS. 826 ont été transformés en 2020 pour il en reste donc 3 678 places à transformer pour 2021 et 2022. Le PAP ne précise pas le nombre de places qui seront transformées en 2021 ni si ces redéploiements de crédits via la transformation de places en CHRS sont déjà prévues (ou non) dans la ligne CHRS.

Alors que les associations n’ont pour la plupart pas encore été remboursés des surcoûts de la crise sanitaire et du versement de la prime aux salariés, l’annonce d’une reprise des coupes budgétaires – sans toutefois l’estimer – crée une incertitude forte pour les associations et gestionnaires de centres alors même qu’ils doivent négocier des CPOM, réfléchir aux possibilités de transformation de l’offre et se projeter dans l’avenir.

Dès lors, comment expliquer cette augmentation  du budget alloué aux CHRS ? Le PAP l’explique partiellement par la progression des charges des établissements avec une revalorisation de la masse salariale (progression qui n’est toutefois pas estimée dans le PAP).

Dès lors, il existe deux hypothèses :

• Les 5€ de hausse du budget CHRS s’expliquent uniquement par une progression des charges des établissements avec revalorisation de la masse salariale plus forte que la convergence à la baisse.
• Les 5€ de hausse du budget CHRS s’expliquent par la première hypothèse mais également par la prise en compte dans le budget 2021 des redéploiements de crédits en raison des opérations de transformations d’HU en CHRS qui sont prévues au cours de l’année (redéploiements de crédits qui diminuent la ligne HU et augmente celle CHRS).   Le montant de la convergence à la baisse serait la différence entre l’augmentation de la ligne CHRS en raison des redéploiements de crédits pour transformer CHU en CHRS, auquel on soustrait la hausse du budget 2021 de 5M€ (qui contiendrait les opérations de transformation prévues pour 2021). La transformation de 3 678 places pour 2021 et 2020 serait potentiellement prévue dans le budget 2021. Prenons comme hypothèse que la moitié de ces places soient transformées en 2021, soit 1 839 places et que le montant moyen de redéploiement soit identique à celui observé en 2020 (9 000€ / places pour les opérations de transformation de CHU en CHRS), alors ces opérations de redéploiement de crédits devraient aboutir à une augmentation de 16,5M€ de la ligne CHRS. Or l’augmentation n’est que de 5M€ et elle contient la reprise de la convergence budgétaire.  Le montant de la baisse de budget serait ainsi de 16,5M€ – 5 M€, soit de 11,5M€.

Nos principales propositions :

• Adapter l’offre d’hébergement et de logement adapté à l’accueil des familles à faibles ressources, en préservant l’intimité et en garantissant le principe de l’unité familiale  (superficie, configuration, équipements et services des espaces privatifs et collectifs) en doublant les crédits annuels dédiés à l’humanisation des centres d’hébergement
• Développer le CHRS  hors-les-murs pouvant intervenir quelle que soit la forme d’habitat (rue, logement de transition, logement de droit commun privé ou social, habitat informel, etc.) tout en permettant un accompagnement social global des personnes ;
• Garantir que le plan Logement d’Abord ne soit pas financé par des réductions de l’hébergement dans l’attente de la création de places suffisantes de PLAI et de logement adapté ;
• Accorder un moratoire sur les coupes budgétaires des CHRS afin de laisser le temps à l’Etat de poursuivre le travail sur l’évolution de l’offre d’hébergement notamment dans l’optique du logement d’abord.
• Développer 2 000 places supplémentaires de CHRS pour les femmes victimes de violence en ciblant le tarif plafond le plus élevé pour garantir des prestations de qualité aux femmes hébergées ;

Logement adapté

Le Gouvernement poursuit l’orientation de ces dernières années consistant en un renfort significatif des crédits dédiés aux dispositifs de logement adapté. Ainsi, comme l’avait annoncé la Ministre du Logement, le PLF 2021  indique une augmentation de 66,3 M€ en AE et 64,7 M€ en CP, portant ainsi cette ligne de crédits à 432,4 M€. Cette hausse ne concerne pas, en réalité, tous les dispositifs. Ainsi, à l’instar des années précédentes et en cohérence avec les indicateurs suivis dans le cadre du plan quinquennal pour le logement d’abord, l’intermédiation locative et les pensions de famille connaissent respectivement une augmentation identique de 28,5M€ soit 86% de la hausse budgétaire de la ligne logement adapté. Signalons que le projet annuel de performance confirme les récentes annonces de revalorisation du forfait journalier des pensions de famille, passant de 16€/jour à 18€/jour, ce dont la Fédération et ses adhérents se réjouissent, tant cette augmentation était demandée depuis de très nombreuses années.

Le financement du second AMI Logement d’abord à hauteur de 4M€ qui devrait permettre de retenir une dizaine de nouveaux territoires dans la mise en œuvre accélérée du logement d’abord (voir note article)  et le financement porté à 8M € (soit une augmentation de 4M€) des 23 territoires retenus par le premier AMI participent également à la hausse de crédits de cette ligne. Enfin, l’Allocation Logement Temporaire (ALT1) voit son enveloppe augmenter d’1,3M€ afin de financer les 630 places d’hébergement pour les femmes victimes de violences ouvertes avec ce financement et dont la répartition exacte n’est toujours pas connue de la Fédération et de ses partenaires.

Les crédits du PLF 2021 maintiennent les 26M € pour l’Aide à la Gestion Locative Sociale (AGLS) qui permet de financer des actions en résidence sociale et les 11,3M € pour  les actions d’accompagnement des réfugiés sont identiques à ceux du PLF 2020. Toutefois, nous notons depuis de nombreuses années une sous-consommation de l’enveloppe de l’AGLS, notamment au profit du financement des places d’hébergement d’urgence alors même que le respect de la circulaire de 2013 devrait imposer un budget de 28,5 M€ comme le souligne l’Unafo dans sa récente enquête.

Nos principales propositions

• Revaloriser la subvention moyenne par mesure d’intermédiation locative, afin que les associations puissent proposer au-delà du logement un accompagnement social plus intensif et que le différentiel loyer puisse être financé notamment en zone tendue.
• Restaurer le financement de l’accompagnement vers et dans le logement par crédits budgétaires du programme 177 et verser les astreintes DALO directement au requérant.
• Renforcer considérablement les moyens d’accompagnement social dans le cadre du logement d’abord et soutenir la création des plateformes territoriales d’accompagnement pluridisciplinaires
• Veiller à ce que les crédits du logement adapté ne soient pas captés par l’hébergement d’urgence en cours d’exercice en raison d’une anticipation insuffisante des besoins ;
• Se doter d’objectifs nationaux ambitieux de production de logements sociaux et très sociaux dans le parc social comme privé, prévoyant annuellement au moins 60 000 logements financés en PLAI et la mobilisation de 50 000 logements à vocation sociale dans le parc privé.
• Augmenter les crédits d’accompagnement pour les personnes réfugiées, le forfait actuel ne répondant que trop partiellement aux besoins.