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22 décembre 2017

Défendre les droits fondamentaux et l’accueil inconditionnel en hébergement – Recommandations aux structures adhérentes

Louis Gallois, Président
Florent Guéguen, Directeur général
Fédération des acteurs de la solidarité
Les grands Voisins
76 rue du Faubourg Saint-Denis
75010 Paris
Aux directeur.trice.s, intervenant.e.s sociaux.ales/médico-sociaux.ales/médicaux.ales,
chef.fe.s de service/d’établissement, personnes accueillies et accompagnées,
travailleurs.euses pairs, personnels techniques/supports
et aux bénévoles des structures d’hébergement adhérentes

Objet : Défendre les droits fondamentaux et l’accueil inconditionnel en hébergement – Recommandations aux structures adhérentes

Mesdames, Messieurs,

Vous avez été nombreux à saisir la Fédération pour exprimer vos plus vives inquiétudes à la suite du récent durcissement des orientations gouvernementales en matière d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement des personnes sans domicile étrangères. Deux circulaires co-signées des ministères de l’Intérieur et de la Cohésion des territoires, datées respectivement des 4 et 12 décembre 2017, instaurent en effet des procédures de recensement et d’évaluation des personnes sans-abri ou hébergées à raison de leur nationalité et de leur statut administratif.

Par la présente, nous souhaitons répondre à vos interrogations légitimes quant au cadre juridique applicable et vous recommander des leviers d’action face aux sollicitations de l’OFII, des préfectures et de leurs services qui s’intensifieront vraisemblablement dans les semaines à venir. Face à un risque majeur de régression des droits fondamentaux et de démantèlement du principe d’accueil inconditionnel de toutes les personnes sans-abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale, nous comptons sur la mobilisation résolue du secteur associatif et plus généralement de toute la société civile. Afin de préserver l’intégrité éthique du travail social, de garantir l’application du droit et la permanence des valeurs républicaines, nous vous demandons de vous approprier ces orientations, d’en informer les personnes accueillies et accompagnées, vos équipes professionnelles et bénévoles, et de les mettre en débat au sein de vos instances de gouvernance.

La période qui s’ouvre met à l’épreuve notre projet de solidarité, notre responsabilité individuelle et collective. Elle nous commande de réaffirmer fermement :

  • Que le principe d’accueil inconditionnel en hébergement, et son corollaire la continuité de la prise en charge, constituent non seulement la pierre angulaire de notre engagement, mais encore un principe cardinal du code de l’action social et des familles (CASF) sur lequel repose l’ensemble du secteur de la veille sociale, de l’hébergement, et de l’accompagnement ;
  • Que nous nous opposons à toute forme de mise en concurrence de la pauvreté et de la misère, sans égard pour la nationalité ou le statut administratif des personnes qui en sont affligées ;
  • Que nous refusons que les centres d’hébergement se muent en lieux de contrôle et de tri des personnes sans domicile, et que les intervenants sociaux, auxquels elles font confiance, deviennent des auxiliaires de police ou de l’administration ;
  • Que nous ne nous soumettrons pas aux injonctions illégales de collecte et de transmission d’informations à caractère personnel susceptibles de porter préjudice aux personnes ;
  • Que même sans droit au séjour, les personnes ne sont pas dépourvues de droits (à l’hébergement, à la santé, à l’éducation, à la protection du domicile, à la protection contre les traitements inhumains et dégradants, etc.).
Au-delà de ces impératifs éthiques et légaux, c’est aussi notre expérience concrète auprès des populations défavorisées qui nous commande de ne pas collaborer à la mise en œuvre de ces nouvelles instructions. Nous n’anticipons que trop bien les conséquences sociales et sanitaires désastreuses qu’elles pourraient avoir : la fuite et la clandestinité, le repli sur des formes d’habitat précaires telles que les bidonvilles, les squats ou les marchands de sommeil, le non-recours aux droits et aux soins, la mise en danger des publics les plus vulnérables comme les enfants, les familles, les personnes âgées, les femmes victimes de violences, les personnes en situation de prostitution ou victimes de la traite des êtres humains, les personnes atteintes de troubles psychiques, de pathologies chroniques, etc.Bien qu’elle soit absolument nécessaire, l’action de la Fédération ne se borne pas à la diffusion de ses principes. Depuis plusieurs semaines, elle se mobilise dans le cadre d’un large mouvement inter-associatif pour interpeller les pouvoirs publics, sensibiliser l’opinion et saisir les instances et juridictions compétentes. Dans une lettre ouverte datée du 14 novembre, les grands réseaux de lutte contre la pauvreté et les exclusions sociales ont alerté le Président de la République sur l’évolution préoccupante des politiques d’accueil des personnes étrangères. Après s’être vigoureusement opposé au dispositif de recensement des étrangers dans l’hébergement présenté par les ministres de l’Intérieur et de la Cohésion des territoires le 8 décembre, le mouvement inter-associatif a saisi officiellement le Défenseur des droits pour qu’il examine la légalité des orientations portées par les instructions. Enfin, la Fédération a récemment saisi pour conseil la Commission nationale de l’informatique et des libertés.D’autres voies de recours sont actuellement en cours d’étude.

L’engagement de la Fédération est aussi le vôtre. Afin que vous puissiez vous saisir plus aisément de nos recommandations, elles sont articulées autour de situations pratiques. Elles renvoient par ailleurs à une multitude d’outils et de documents existants, ainsi qu’à deux propositions de courriers types à destination des services de l’État. Enfin, nous vous invitons à informer votre Fédération régionale et nationale des difficultés que vous pourriez rencontrer au sein de vos services et structures, afin que nous puissions objectiver les situations litigieuses, vous prodiguer des conseils adaptés, consolider notre plaidoyer et notre mobilisation interassociative.

En espérant que ces recommandations vous seront utiles et que nous pourrons compter sur votre mobilisation, nous vous prions de recevoir, Mesdames, Messieurs, nos meilleures salutations.

Louis GALLOIS
Président

Florent GUÉGUEN
Directeur général

I. Que disent les circulaires du 4 et du 12 décembre 2017 ?

La première circulaire, datée du 4 décembre, concerne « l’évolution du parc d’hébergement des demandeurs d’asile et des réfugiés ». Cette circulaire prévoit d’orienter les personnes de nationalité étrangère vers des dispositifs au regard de leur statut administratif. Elle prévoit à cette fin un premier niveau de prise en charge : « une mise à l’abri avec évaluation immédiate des situations administratives ». Selon l’instruction, ce dispositif a « vocation à accueillir, pour une durée brève n’excédant pas un mois, des migrants recensés qui souhaitent demander l’asile, identifiés par le SIAO, par les structures de premier accueil des demandeurs d’asile (SPADA) ou lors d’opérations d’évacuation de campements, ou à défaut, d’autres demandeurs d’asile présents localement et en besoin immédiat d’hébergement ».L’annexe 4.2 comporte un tableau de bord précisant les « catégories » d’étrangers présents dans ces centres et devant être renseignées : « les demandeurs d’asile, les personnes en attente de l’enregistrement de leur demande d’asile en GUDA, les personnes ayant obtenu une protection internationale, les personnes déboutées, les personnes n’ayant pas manifesté le souhait d’introduire une demande d’asile, et les personnes détentrice d’un titre de séjour autre ». Ce tableau de bord précise également les « sorties » du dispositif : orientation vers le dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile, placement sous assignation à résidence, orientation vers le SIAO, orientation vers le logement ou un CPH, éloignement du territoire (transfert Dublin et obligation de quitter le territoire français- OQTF), et départs volontaires.

La seconde circulaire, datée du 12 décembre, organise « l’examen des situations administratives dans l’hébergement d’urgence » par des « équipes mobiles » composées d’un ou plusieurs agents de l’OFII et d’agents de la préfecture compétent en droit des étrangers : « Ces équipes mobiles, après avoir indiqué au moins 24 heures à l’avance leur venue au gestionnaire du centre d’hébergement, devront : sur la base du recensement des personnes présentes dans les hébergements, procéder à une évaluation administrative. L’équipe mobile devra s’entretenir avec les personnes de nationalité étrangère, déterminer leurs conditions légales de séjour en France et s’assurer qu’elles ont pu faire valoir l’ensemble de leurs droits ».

A la réception de cette annonce, nous vous invitons à adresser un courrier type demandant le fondement légal de cette intervention.

Après recensement et évaluation, ces « équipes mobiles » préconiseront « toute mesure utile pour assurer orientation individuelle adaptée chaque fois que c’est possible » :

  • pour les personnes bénéficiaires de la protection internationale : « une orientation vers un logement pérenne doit être privilégiée et des places en CPH pourront être mobilisées ;
  • « pour les personnes souhaitant s’engager dans une demande d’asile ou en situation de demande d’asile » : un enregistrement rapide de leur demande d’asile sera assuré et l’OFII devra veiller à leur accès au dispositif national d’accueil dédié ;
  • « pour les personnes dont la situation au regard du séjour n’a pas fait l’objet d’une actualisation récente ou semble litigieuse : un examen de situation administrative pourra être proposé; si au terme de cet examen, il apparaissait que la personne relevait d’un des motifs légaux d’admission au séjour tels que précisés par les instructions applicables, la délivrance rapide d’un titre de séjour devra être effectuée et une solution de sortie vers le logement ou l’hébergement d’insertion recherchée; à l’inverse, en l’absence d’admission au séjour possible, une mesure d’éloignement devra être rapidement notifiée »;
  • « pour les personnes en situation irrégulière sur le territoire national, faisant l’objet d’une OQTF : une aide au retour devra leur être proposée; si elles ne souhaitent pas en bénéficier, elles devront être orientées vers un dispositif adapté en vue de l’organisation d’un départ contraint ».
Enfin, « L’équipe mobile pourra se rendre à nouveau sur place pour s’assurer de la bonne maîtrise des règles de séjour applicables et s’informer des suites données à ses préconisations. Elle rendra compte au préfet des difficultés rencontrées en vue d’une orientation adaptée des personnes hébergées. »
II. Quelles questions suis-je en droit de me poser dans le cadre de l’application de ces circulaires ?

1. Dans le cadre de leur demande d’hébergement d’urgence et dans les centres qui les accueillent, les personnes peuvent-elles être « identifiées » en vue de faire l’objet d’une « évaluation de leur situation administrative » par des agents de l’OFII et de la préfecture ?

NON.

Le code de procédure pénale et le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile définissent les procédures permettant « d’identifier » ou de « recenser » des personnes de nationalité étrangère et d’examiner leur situation administrative.

Mais encore ?

L’examen du droit au séjour s’effectue soit :

a) De façon contrainte

  • Les papiers d’un étranger présent en France peuvent être vérifiés par des agents habilités des forces de l’ordre (police, gendarmerie, douane) lors d’un contrôle d’identité ou de titre de séjour. Ces contrôles doivent respecter certaines règles (autorités compétentes, éléments motivants l’interpellation, conditions de lieu et de temps, etc.). Le contrôle d’identité est notamment possible pour motif d’ordre public, ou s’il est lié à la recherche où la poursuite d’une infraction pénale par un agent habilité ou sur réquisition du Procureur de la République. En dehors de tout contrôle d’identité, les forces de l’ordre peuvent inviter un étranger majeur à présenter ses papiers. Ce contrôle est effectué sur la base d’éléments objectifs extérieurs à la personne permettant de présumer qu’elle est étrangère et il ne peut avoir lieu que sur la voie publique, dans des lieux publics ou ouverts au public (gares, aéroports, cafés, etc.). Le contrôle, tel qu’il découle des instructions, ne respecte ainsi pas les garanties prévues par la loi.
Pour plus de détail voir sur le site service-public.fr :
Contrôle des papiers d’un étranger : quelles sont les règles ?
Contrôle d’identité : quelles sont les règles ?b) A la demande de la personne

  • Les personnes qui entrent dans les conditions pour obtenir un titre de séjour déposent leur demande de titre de séjour accompagnée des pièces justificatives auprès du service des étrangers de la préfecture de leur lieu de résidence (la prise de rendez-vous est désormais dématérialisée). La préfecture doit alors leur remettre un récépissé valant autorisation provisoire de séjour et procéder à l’instruction de leur dossier.
  • Les personnes qui sont ou craignent d’être persécutées ou de subir des mauvais traitements dans le pays d’origine peuvent déposer une demande d’asile auprès de l’OFPRA. Cette autorité est chargée d’instruire le dossier et de rendre une décision. En aucun cas, l’autorité administrative (préfecture, OFII, par exemple) ne peut apprécier les motifs de fond qui justifient la demande d’asile présentée sur le territoire. Les personnes doivent ainsi préalablement se rendre dans une plateforme pour demandeur d’asile qui enregistrera leur demande de rendez-vous auprès du « guichet unique des demandeurs d’asile » (GUDA). Les agents de l’OFII procèdent à une évaluation de leur vulnérabilité à l’ouverture de leur allocation pour demandeurs d’asile et doivent leur proposer une place d’hébergement dans le dispositif national d’accueil. Par ailleurs, la préfecture est tenue d’enregistrer la demande d’asile dans un délai de 3 jours ouvrés (ce délai est porté à 10 jours en cas d’arrivée massive de demandeurs d’asile) et de délivrer à la personne un document d’information. Une fois la demande enregistrée, la préfecture devra en principe lui délivrer une attestation de demande d’asile valant droit au maintien sur le territoire, ainsi que le dossier à remplir expliquant les risques qu’elle encourt en cas de retour dans son pays d’origine qu’elle devra envoyer à l’OFPRA dans un délai de 21 jours maximum.
Pour plus de détails voir sur le site service-public.fr : Demande d’asile
Et sur le site du ministère de l’Intérieur : Guide du demandeur d’asileUne recommandation ?

Les personnes doivent être informées et accompagnées pour l’exercice de leurs droits fondamentaux. Nous vous invitons à :
– leur communiquer les instructions ministérielles et à leur présenter l’objet de « l’examen de la situation administrative » tel qu’il est présenté dans les deux instructions afin qu’elles soient parfaitement informées.
-leur expliquer le cadre légal des vérifications du droit au séjour, et des procédures légalement définies par la loi pour déposer une demande d’asile ou de titre de séjour ainsi qu’à les accompagner dans le cadre de ces démarches.

Vous pouvez orienter les personnes vers les dispositifs d’accès aux droits de votre département pour qu’elles puissent bénéficier d’une information par un professionnel du droit et, en cas de difficultés, vers un délégué du Défenseur des droits. Vous trouverez leurs coordonnées dans ce document.

2. L’association a-t-elle le droit de communiquer la liste des personnes de nationalité étrangère présentes dans le centre d’hébergement à l’équipe mobile OFII/service étrangers de la préfecture pour le recensement de ces personnes ?

NON.

Vous ne pouvez pas participer au recensement des personnes de nationalité étrangère qui sollicitent un hébergement ou qui sont accueillies dans votre centre d’hébergement et transmettre ces informations à l’équipe mobile. Dans le cas contraire, vous engagez votre responsabilité pénale.

Mais encore ?

  • Les associations gestionnaires de lieux d’accueil et les intervenants sociaux sont soumis à une obligation de confidentialité des informations dont elles ont connaissance dans le cadre de leurs missions. En effet, tous les centres d’hébergement doivent garantir les droits prévus par la charte des droits et libertés des personnes accueillies, dont le droit pour les personnes à la confidentialité des informations qui les concernent dans le cadre des lois existantes. Certains sont également soumis au secret professionnel. Les personnes qui sont appelées à intervenir dans le cadre du SIAO, dans l’instruction des demandes de prise en charge, l’évaluation et l’orientation des personnes ou familles en situation de détresse ou en difficulté, sont ainsi tenues au secret professionnel. Il est de même du personnel des centres d’hébergement et de réinsertion sociale ou des assistants des services sociaux. La violation du secret professionnel est une infraction pénale.
Textes de référence : Art. L311-3, L311-4, L345-1, L411-3 et D. 345-11 du CASF ; et art.226-13 du code pénal.
  • Les organismes et associations sont responsables du traitement des données à caractère personnel des personnes accueillies dans les structures qu’elles gèrent. Elles sont soumises au respect de loi « informatique et libertés » de 1978 et leurs fichiers (papiers et informatiques) font l’objet d’un contrôle par une autorité administrative indépendante, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). La loi « informatique et libertés » rappelle que « L’informatique doit être au service de chaque citoyen. […] Elle ne doit porter atteinte ni à l’identité humaine, ni aux droits de l’homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques. ». Dans le secteur social, la CNIL est venue préciser les informations qui peuvent être collectées et les conditions du traitement des données. Elle n’autorise pas les organismes et les associations à renseigner dans un fichier de manière systématique la nationalité précise des personnes, ni de transmettre aux services de l’Etat des informations nominatives sur le statut administratif des personnes. La CNIL a rappelé que « malgré la légitimité et la nécessité d’un suivi personnalisé des personnes concernées par les structures d’hébergement, le traitement automatisé de données nominatives constitue un risque de « fichage » des populations hébergées ». Elle appelle donc l’attention de la DGCS et des opérateurs SIAO sur le fait que « les mesures de sécurité à mettre en œuvre doivent effectivement garantir les droits des personnes concernées, notamment en évitant toute confusion entre les données de suivi individuel, de terrain [traités sous format nominatif], et d’évaluation des politiques publiques [traitées à des fins statistiques], par les services déconcentrés de l’Etat[…] et que l’ensemble des informations traitées ne doit faire l’objet d’aucune transmission nominative, ou réutilisation, qui serait contraire à l’intérêt de la personne.»
En ce qui concerne les demandes de remontées statistiques, les organismes et les associations doivent s’assurer qu’elles ne permettent aucune identification, même indirecte, des personnes concernées. En tout état de cause, nous vous rappelons que les services déconcentrés de l’Etat disposent de données statistiques agrégées dans le cadre des logiciels SI SIAO et DN@ pour leur permettre d’assurer le pilotage de la politique d’hébergement et celle de l’accueil des demandeurs d’asile.
Textes de référence :
– Art. L311-3, L311-4, L345-1, L411-3 et D. 345-11 du CASF ; et art. 226-13 du code pénal.
– Pour les SIAO : délibération de la CNIL n°2011-224 du 21 juillet 2011 autorisant la Direction Générale de la Cohésion Sociale à mettre en œuvre le traitement des demandes d’hébergement d’urgence et de logement d’insertion (SI SIAO)
– Pour les centres d’hébergement et services assurant l’accompagnement des personnes en difficulté : Autorisation unique n°AU-048 relative à l’accompagnement et au suivi social des personnes en difficultés.
– Réponse de la CNIL aux questions de la Fédération des acteurs de la solidarité, courrier du 20 décembre 2017
Une recommandation ?

En tant que responsable du traitement des données, vous devez vous assurer de la légalité des demandes de transmission d’informations à caractère personnel et demander systématiquement aux personnes qui vous en font la demande:
– le texte légal qui les autorise à accéder aux informations demandées
– les raisons pour lesquelles cette transmission d’informations est demandée (finalité).

Vous pouvez à cette fin utiliser ce courrier type et, le cas échéant, contacter la CNIL qui pourra vous informer sur vos obligations et vous conseiller (leurs téléconseillers sont joignables par téléphone au 01.53.73.22.22).

3. L’équipe mobile OFII/service étrangers de la préfecture peut-elle consulter le registre des personnes accueillies tenu par les centres d’hébergement pour recenser celles qui sont de nationalité étrangère?

NON.

L’accès à ce registre et aux informations qu’il contient est réglementé.

Mais encore ?

  • Tous les centres d’hébergement ont l’obligation de tenir un registre dont le contenu a été encadré par le législateur. L’accès au registre peut être demandé par l’autorité judiciaire et les autorités administratives « compétentes » pour le contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux. Le contrôle de l’administration a pour finalité de s’assurer que la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées ne sont pas menacés ou compromis par les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement. Il est effectué par des inspecteurs de l’action sociale et sanitaire (IASS). Les agents habilités à réaliser ces contrôles sont soumis au secret professionnel.
  • Par ailleurs, ce registre mentionne toutes les personnes accueillies et il ne doit comporter que leur identité, les dates d’entrée et de sortie définitives du centre. Il est soumis à la loi « Informatique et Libertés » : vous ne pouvez pas mentionner la nationalité des personnes dans ce registre, ni leur situation administrative (cf. question précédente).
Textes de référence : art. L313-1, L331-1 à L331-9 du CASFUne recommandation ?

Cf. question précédente

4. L’équipe mobile OFII/service étrangers de la préfecture peut-elle décider de l’entrée et de l’orientation dans les centres d’hébergement ?

NON.

Les procédures d’admission, d’évaluation et d’orientation sont définies par le code de l’action sociale et des familles.

Mais encore ?

  • Selon la loi, « Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d’hébergement d’urgence ». La seule condition prévue par la loi pour accéder à ce dispositif est la situation de détresse des personnes. Les personnes doivent y être accueillies « dans des conditions d’accueil conformes à la dignité de la personne humaine ». Elles doivent en conséquence bénéficier d’un hébergement mais également de prestations essentielles : couvert, hygiène, évaluation médicale, psychique ou sociale et accompagnement social. Elles ont droit au maintien dans la structure dès lors qu’elles le souhaitent, jusqu’à ce qu’une orientation leur soit proposée. Elles doivent être orientées vers tout professionnel ou toute structure susceptibles de leur apporter l’aide justifiée par leur état, notamment un centre d’hébergement et de réinsertion sociale, un hébergement de stabilisation, une pension de famille, un logement-foyer, un établissement pour personnes âgées dépendantes, un lit halte soins santé ou un service hospitalier.
  • L’accès au dispositif d’hébergement d’urgence est assuré par le service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO). Ce service est notamment chargé de gérer les demandes d’hébergement des personnes sans abri et de « veiller à la réalisation d’une évaluation sociale, médicale et psychique des personnes ou familles mentionnées au même premier alinéa, de traiter équitablement leurs demandes et de leur faire des propositions d’orientation adaptées à leurs besoins, transmises aux organismes susceptibles d’y satisfaire. »
  • Les centres d’hébergement mettent à disposition du SIAO leurs places d’hébergement et l’informent de toutes les places vacantes ou susceptibles de l’être. Ils mettent en œuvre les propositions d’orientation du SIAO, et, le cas échéant, motivent le refus d’une admission. Ils peuvent directement admettre, en urgence, les personnes en situation de détresse sous réserve d’en informer les SIAO.
  • Les services des affaires sociales et sanitaires instruisent les demandes d’aide sociale au regard des conditions d’attribution de l’aide et donc pour l’hébergement d’urgence en fonction de la situation de détresse des personnes. Ils sont soumis au secret professionnel dans le cadre de cette mission.
Textes de référence : art. L 345-1 à L 345-4, L133-4 et suivants du CASFRappel

Le dispositif d’hébergement d’urgence a pour unique finalité d’apporter une aide et une protection aux personnes qui sont à la rue ou en difficulté et de les accompagner dans leur insertion sociale. Il n’est pas destiné à l’examen des situations administratives des ressortissants étrangers. Il n’appartient ni aux agents de l’OFII, ni aux agents du service étrangers d’intervenir dans les décisions d’admission ou des sorties des centres d’hébergement relevant du dispositif d’hébergement d’urgence.

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