Schéma national d’accueil des demandeurs d’asile et des réfugiés : bilan d’un an de mise en œuvre

En janvier 2021, un nouveau schéma national d’accueil des personnes en demande d’asile et réfugiées (SNADAR) a été mis en œuvre. Il s’est déployé dans le contexte particulier de l’épidémie mondiale de Covid-19 qui a limité les arrivées de personnes sollicitant la reconnaissance d’une protection internationale sur le territoire. Si le schéma semble pour l’heure répondre aux objectifs de répartition territoriale des personnes en demande d’asile fixés par le ministère de l’Intérieur, en particulier via des orientations directives depuis l’Ile-de-France vers les autres régions métropolitaines, la Fédération a identifié, en lien avec ses adhérents et partenaires, un certain nombre de difficultés et de marges d’amélioration.

Le SNADAR 2021-2023 se donne pour principal objectif d’organiser une répartition territoriale des personnes en demande d’asile via un mécanisme d’orientation directive accompagnée d’une offre d’hébergement, utilisant les centres d’accueil et d’examen des situation (CAES) comme structure pivot pour assurer un sas d’hébergement dans le cadre des orientations régionales (voir article de décryptage du schéma sur le site de la Fédération). La clé de répartition, définie sur la base des données de la demande d’asile en 2019, montre que des régions accueillent davantage que la proportion de personnes en demande d’asile « cible », et d’autres en accueillent moins. La répartition actuelle de l’accueil sur le territoire fait que les personnes sont actuellement orientées uniquement depuis l’Ile-de-France (qui accueille environ 50% de la demande d’asile au total) vers les autres régions métropolitaines, à l’exception des Hauts-de-France (qui atteint la cible fixée par la clé de répartition). L’Outre-Mer n’est pas prise en compte dans le SNADAR : un plan spécifique devait être publié en 2021 mais n’est toujours pas paru au moment de la rédaction de cet article.

La Fédération fait le constat d’un fonctionnement formel du schéma, les objectifs de répartition territorial étant a priori atteints, mais souligne des besoins persistants, notamment s’agissant de la poursuite des efforts fournis s’agissant de la création de places CADA, et de la revalorisation des moyens dédiés à l’accueil, l’accompagnement et l’hébergement des personnes en demande d’asile. Enfin, elle continue de s’inquiéter du manque d’articulation du dispositif national d’accueil (DNA) avec l’hébergement généraliste, qui produit des décisions contradictoire avec la politique de lutte contre le sans-abrisme. Alors que de nombreuses associations gestionnaires du DNA sont confrontées à des instructions de fin de prise en charge sans solution pour des personnes réfugiées, la Fédération a récemment interpellé via courrier  le ministre de l’Intérieur, avec d’autres partenaires et adhérents, afin de lui signifier un refus collectif de mettre en œuvre les décisions de remises à la rue des bénéficiaires de la protection internationale.

Un schéma fonctionnel en ce qui concerne les objectifs de répartition territoriale et des objectifs de création de places

S’agissant des objectifs de répartition territoriale, la première année de mise en œuvre du schéma produit des résultats conformes aux attentes du ministère de l’Intérieur et du gouvernement. Ainsi, alors que l’Ile-de-France accueille environ 50% de la demande d’asile avant orientation directive des personnes en demande d’asile, ce taux est réduit à 35% après le rééquilibrage territorial produit par ces orientations. On constate toutefois que, quand bien même le nombre de places du DNA permettant d’accueillir les demandeurs d’asile serait suffisant pour tous les héberger – ce qui n’est aujourd’hui pas le cas, cette proportion de personnes présentes en Ile-de-France reste supérieure aux capacités d’accueil du DNA dans la région (l’IDF concentrant 20% des places du DNA).

Parallèlement aux orientations directives, le nombre de rendez-vous en guichet unique de la demande d’asile (GUDA) en Ile-de-France a été augmenté, en réaction notamment à une décision de justice enjoignant les préfectures de la région à délivrer davantage de rendez-vous. Si la situation des personnes primo-arrivantes en Ile-de-France parait donc de prime abord s’améliorer, avec un accès plus rapide à la procédure d’asile, et que la direction générale des étrangers en France (DGEF) indique ne pas constater d’augmentation du nombre de primo-arrivants sans-abri dans la région, il convient toutefois de souligner le phénomène d’invisibilisation des situations de campements et de squats franciliennes. Cette invisibilisation est provoquée en particulier par le démantèlement des grandes zones de campements, et l’intervention des forces de l’ordre dans la ville de Paris qui tend à pousser les personnes à s’installer dans le cadre de plus petits groupes et dans des zones plus éloignées de la capitale. Elle invite dès lors à une vigilance particulière sur la situation du sans-abrisme dans la région.

La DGEF a par ailleurs confirmé la création de 3 400 places de CADA et 1 500 places de CAES en 2022. Dans le projet de loi de finances (voir l’analyse de la mission immigration asile et intégration dans le PLF 2022), l’ouverture de ces places est conditionnée au non-dépassement des crédits prévus pour financer l’allocation de demandeur d’asile (ADA), mais la DGEF a indiqué que la création de ces places était quasiment assurée, en raison d’une moindre dépense d’ADA en 2021 (due à la baisse de la demande d’asile par rapport à 2019 constatée en 2021). 800 places de CPH seront par ailleurs ouvertes en 2022, avec des appels à projet lancés dès la fin de l’année 2021 (voir l’article sur les 800 places CPH).

Des écueils dans la mise en œuvre

Malgré un fonctionnement qui semble répondre aux objectifs formels fixés par le ministère de l’Intérieur, plusieurs difficultés de mise en œuvre ont été identifiées par la Fédération, ses adhérents et partenaires. Tout d’abord, on constate que le taux de refus de l’orientation directive est assez élevé, conduisant à la perte des conditions matérielles d’accueil (CMA) pour un nombre non négligeable de personnes en demande d’asile. Ainsi, la proportion de personnes qui, soit refusent l’orientation directive dès leur passage au GUDA francilien, ou bien l’acceptent dans un premier temps mais ne se rendent ensuite pas au CAES de destination dans la région vers laquelle elles ont été orientées, est de 15% pour chacune de ces situations. Au total, ce sont donc plus d’un tiers des personnes à qui est proposée l’orientation directive qui la refusent et perdent leur CMA. Si une partie de ces personnes peuvent refuser car elles disposent de solutions alternatives, il convient de rester vigilant sur leur devenir, les conditions dans lesquelles elles demeureront en Ile-de-France et les conséquences sur la situation du sans-abrisme.

En ce qui concerne les CAES, utilisés dans les régions hors IDF et Hauts de France comme des dispositifs sas vers lesquels sont orientées les personnes avant d’être transférées vers un CADA ou HUDA de leur région de destination, d’autres écueils sont soulignés. Les fonctionnement des CAES peuvent varier selon les territoires, mais globalement les taux de rotation sont très importants, avec des séjours de très courtes durées. Ce système de sas rajoute une étape dans le parcours résidentiel des personnes souvent complexe, et rend plus difficile l’établissement d’une relation de confiance avec les équipes sociales chargées de leur accompagnement. La réalisation des démarches relatives à l’asile et l’ouverture des droits sociaux sont souvent impossibles à réaliser en CAES du fait de ces durées d’hébergement très courtes. Enfin, les taux de rotation impactent directement les coûts de gestion de ces dispositifs.

Une troisième problématique est celle de l’évolution des compositions familiales des personnes orientées depuis l’Ile-de-France. Alors que le parc du DNA est en majorité dédié à l’hébergement des familles, les personnes orientées depuis l’Ile-de-France sont en majorité des hommes seuls. Les gestionnaires de CADA et HUDA sont dès lors sollicités pour rendre leur places d’hébergement plus « modulables » avant d’accueillir des personnes isolées, sur des places initialement prévues pour des familles. Si les gestionnaires sont disposés à s’adapter aux évolutions constatées, cette « modularité » ne doit pas se faire aux dépends de la qualité des solutions d’hébergement et d’accompagnement proposées aux personnes, et elle a nécessairement un coût (captation de nouveaux logements, perte de capacité du fait de l’hébergement de moins de personnes dans un même appartement, modification de la nature et l’intensité de l’accompagnement proposé, etc.). Or, à l’heure actuelle, aucune évolution des prix de journée n’est discutée au niveau national, malgré les besoins constatés et les demandes formulées, entre autres, par la Fédération des acteurs de la solidarité.

Des problématiques qui restent d’actualité

Dans ce cadre, de nombreuses demandes et recommandations de la Fédération restent entièrement d’actualité :

• Si on constate une légère amélioration du taux d’hébergement des personnes en demande d’asile, grâce aux créations de places financées sur ces dernières années, ce taux reste aux environs de 60% et de nombreuses personnes n’ont donc pas accès à la solution d’hébergement spécialisée à laquelle elle peuvent prétendre. Une programmation pluriannuelle de création de places CADA reste nécessaire.
• L’inégalité entre les personnes hébergées au sein du DNA et celles n’y ayant pas accès reste très importante, et les moyens dédiés aux structures de premier accueil pour demandeurs d’asile doivent être augmentés de manière significative.
• Les moyens dédiés à l’accompagnement des personnes en demande d’asile doivent aux aussi être augmentés afin de faire face aux besoins de prise en charge des personnes, s’agissant entre autres des questions de santé somatique et psychique, de la formation linguistique ou du numérique. Les prix de journées des structures du DNA doivent donc être augmentés.
• Un suivi du Plan vulnérabilités doit être assurés et des moyens spécifiques doivent être dédiés à sa mise en œuvre effective. En novembre 2021, la Fédération a interpellé avec d’autres partenaires et adhérents la direction générale des étrangers en France en raison de l’absence de financement dédié à la « labellisation » des places spécifiques pour les personnes LGBT+.
• Enfin, la problématique de l’articulation entre le DNA et le secteur généraliste de l’hébergement et l’accès au logement reste un angle mort de ce schéma et de la politique du ministère de l’Intérieur. Afin de respecter les principes d’inconditionnalité et de continuité de l’hébergement, de mener des politiques cohérentes de lutte contre le sans-abrisme et d’accueil et d’intégration de personnes étrangères, des orientations vers le secteur généraliste doivent être proposées à la sortie du DNA, quelle que soit la situation administrative des personnes. Les gestionnaires ont récemment été confrontés à une augmentation des instructions de remises à la rue de personnes réfugiées et une interpellation au ministre de l’Intérieur de plusieurs gestionnaires du DNA a été transmise en décembre 2021.

La Fédération reste mobilisée pour défendre l’accès aux droits fondamentaux des personnes en demande d’asile, réfugiées et primo-arrivantes, et ses propositions à ce sujet dans la perspective des élections présidentielles seront prochainement soumises aux différent.es candidat.es dans le cadre de l’organisation de l’acte 1 du Congrès national les 6 et 7 janvier 2022, en visioconférence. Retrouvez toutes les informations à ce sujet sur le site dédié de la Fédération.