Le régime de la subvention soumis aux règles européennes sur les aides d’Etat

Un nouveau modèle de convention eurocompatible

La circulaire « Fillon » du 18 janvier 2010 définit un nouveau modèle de convention qui intègre les règles européennes pour l'octroi de financements publics aux associations. Cette publication fait suite à la 2ème conférence nationale de la vie associative (CNVA) qui s'est tenue le 17 décembre 2009.

Selon cette circulaire, « Lorsque le concours financier envisagé pour une association exerçant une activité économique d'intérêt général excède 200.000€ sur une période de 3 ans, l'octroi de l'aide par la collectivité publique n'est acceptable que si elle peut être regardée comme la compensation d'obligations de service public ».

Depuis, ces nouvelles dispositions interrogent, à juste titre, les associations et il est nécessaire de clarifier certaines idées reçues qui ont tendance à se répandre et aussi de poser les limites de ces nouvelles modalités. Ainsi précisons d'emblée que :

- Oui, il est toujours possible de contractualiser avec une collectivité publique dans le cadre du régime de la subvention, si l'association est bien à l'origine du projet ;

- Oui, il possible de verser des subventions d'un montant supérieur à 200.000 € sur trois années !

Ce nouveau modèle de conventionnement ne s'applique pas aux établissements soumis à la Loi du 2 janvier 2002-2 qui relèvent du système de tarification. Par contre, toutes les activités qui sont financées par voie de convention de subvention sont concernées qu'il s'agisse de l'ALT (Aide au logement temporaire), l'ASLL (Accompagnement Social Lié au Logement), les Maisons relais, mais aussi l'Insertion par l'activité Economique (support ou accompagnement social), les mesures de placement extérieur, etc.


Pourquoi les associations sont-elle soumises au droit européen qui encadre les aides d'Etat ?

Le droit européen de la concurrence encadre les aides de toute nature que les pouvoirs publics octroient aux entreprises. Ceci afin de ne pas fausser le jeu de la concurrence, notamment dans un contexte d'intégration du marché intérieur sur les services dans l'Union européenne. Cette réglementation s'applique donc à toute « entreprise » qui reçoit un financement public dès lors qu'elle met en œuvre un Service d'Intérêt Economique Général (SIEG).

Or, aux yeux de la Commission européenne, le caractère économique d'une activité est indépendante du statut de l'opérateur, c'est-à-dire qu'une association est considérée comme un opérateur économique, au même titre qu'une entreprise commerciale, dès lors qu'elle offre des biens ou des services sur un marché concurrentiel (même potentiel). La nature sociale d'une activité ou le statut non lucratif de l'opérateur ne sont pas en soi suffisants pour être qualifiés de non économiques. Ces derniers étant limités aux activités relevant des prérogatives de puissance publique (sécurité sociale, enseignement public, sécurité intérieure, etc.).


Que signifie ce seuil de 200.000 € de financement public sur 3 années ? Que se passe-t-il s'il est dépassé?

C'est à partir de ce seuil fixé à 200.000 € de financements publics (subvention directe, exonération de charges, mise à disposition de locaux ou de personnel, etc.) obtenus sur trois années, que la Commission européenne considère que les activités mises en œuvre par l'opérateur en question peuvent avoir un impact sur les échanges intra-communautaires et nécessitent d'être encadrées par les règles du paquet « Monti-Kroes ».

En aucun cas, le dépassement de ce seuil n'a pour conséquence l'impossibilité pour la collectivité publique de verser une subvention pour une association.

Ainsi dans le dossier CERFA, l'association doit compléter une attestation certifiant qu'elle n'a pas bénéficié d'un montant d'aides publiques supérieur à 200.000 € sur trois années. Il résulte des interrogations sur le calcul de ce montant, notamment pour ce qui concerne les exonérations fiscales.

Deux possibilités :

- L'association ne dépasse pas le seuil des 200.000 € sur 3 ans d'aides publiques : la CE considère alors que ses activités n'ont pas d'impact sur les échanges intra-communautaires qui justifierait un encadrement des financements qui lui sont octroyés. Ainsi, le degré de formalisme en vue du conventionnement sera limité, voir similaire aux modalités qui existait préalablement.

- L'association dépasse le seuil des 200.000 € sur 3 ans d'aides publiques : la CE considère que ses activités peuvent avoir un impact sur les échanges intra-communautaires et les conditions d'octroi de ces financements doivent ainsi répondre à des obligations de service public. Cela prévoit que le concours financier envisagé par la collectivité publique doit être regardé comme une « compensation d'obligation de service public » laquelle est formulée par un « acte de mandatement » explicite. En aucun cas, le montant des subventions ne sera limité par rapport à ce que demande l'association si le projet répond à des obligations de service public, dont les contours et les modalités de financement seront examinés par la collectivité publique.

C'est pourquoi à la fois le CERFA et le nouveau modèle de convention ont été renouvelé et ont intégré ces règles communautaires. Rappelons qu'en cas de contentieux, le risque porte non pas sur la collectivité publique mais sur l'opérateur qui peut se voir rembourser ses financements jusqu'à 7 ans en arrière !

L'objectif est donc avant tout de sécuriser le régime de la subvention au regard du droit communautaire et de faire en sorte que la convention de subvention soit considérée comme un acte de mandatement à part entière. Elle devrait permettre d'éviter un recours généralisé des collectivités publique aux procédures issues de la commande publique (marché public ou délégation de service publique), lesquelles constituaient jusqu'à présent les seuls actes de mandatement réellement compatibles avec le droit européen de la concurrence, aux yeux des collectivités territoriales. Ainsi, le manuel d'instruction de cette convention insiste particulièrement sur la différence entre la commande publique et le régime de la subvention.

Ainsi, un des intérêts de cette circulaire est qu'elle tente de clarifier la frontière entre le régime de la subvention et celui de la commande publique, en insistant sur qui de la collectivité publique ou de l'association, détient l'initiative du projet. C'est une première avancée pour revaloriser le régime de la subvention au regard des services des collectivités publiques, car c'est souvent la méconnaissance du dispositif qui amène ces dernières à privilégier la commande publique dont ils maîtrisent mieux les règles. Mais cela implique qu'un important travail de communication soit réalisé auprès des services déconcentrés et des collectivités territoriales.


Quelques points de vigilance lors de la demande de subvention

Au moment de la demande de subvention, l'association doit justifier que l'action qu'elle propose d'être financée relève de sa propre initiative, sinon le projet risquerait d'être requalifié en marché public ou en délégation de service public. La formulation de ce point par l'association dans le dossier CERFA est donc très important !

En second lieu, l'association doit démontrer que son projet relève de l'intérêt général en démontrant qu'elle s'inscrit dans le cadre d'une politique publique. Cette dernière notion est à entendre au sens large, c'est-à-dire soit relevant directement d'un texte de loi (exemple : loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998) ou bien tout simplement entrant dans le champs de compétence d'une collectivité territoriale donnée. Sur cette base, et compte-tenu de la qualification d' « économique » de l'activité en question, la collectivité publique pourra apprécier si le projet déposé relève ou non de la qualification de SIEG (Service d'Intérêt Economique Général), premier critère important pour conférer un « mandatement » à l'association à travers la convention.

D'un point de vue opérationnel, la nouvelle convention pose des questions pratiques pour les associations et peut présenter des lourdeurs démesurées notamment pour les petites structures.

- Quelle pourcentage de participation financière est possible pour la collectivité publique ?
- Quelle valorisation du bénévolat comme contribution de l'association ?
- Quelle éligibilité des charges indirectes ?
- Quelles flexibilité pour modifier le budget en cours d'exécution ?
- Quelles modalités de versement de la contribution financière ?
- Quelles modalités d'évaluation des activités
- Quelles modalités de contrôle de l'affectation des financements ? Doit-on mettre en place une comptabilité analytique ?

 

La FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité tentera de vous fournir des éléments d'analyse dans les prochains numéros de la gazette à paraître.

Quelles suites ?

Cette nouvelle convention est une est une première étape et devrait être sujet à une évaluation tout au long du premier semestre 2010. Il sera nécessaire d'obtenir des pouvoirs publics de poursuivre la concertation pour améliorer son contenu et sa déclinaison avec les collectivités territoriales. En particulier, il serait nécessaire d'avoir deux modèles de convention : une pour les associations qui se trouvent en deçà du seuil des 200.000 € et une pour celles qui sont au dessous de ce seuil.

Par ailleurs, les évolutions en cours au niveau des institutions européennes, peuvent laisser croire que ce seuil de 200.000 € pourrait être revu à la hausse.

Cependant, il est regrettable que les pouvoirs publics français ne se soient pas saisis de toutes les dispositions juridiques qu'offre le droit communautaire, et notamment en vue du principe de subsidiarité, pour faire valoir, face aux règles de la concurrence, les spécificités des services à caractère social.

 

 

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