PLF 2020 : des annonces en demi-teinte

A l’occasion des auditions parlementaires autour du projet de loi de finances 2020, la Fédération a renouvelé ses inquiétudes sur les orientations budgétaires retenues pour la prochaine année en vue d’aller-vers, d’accueillir, d’héberger, d’accompagner et d’insérer les personnes en situation de précarité.

Les crédits du programme 177  « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » pour l'année 2020 inscrits à hauteur de 1 965,4 millions d'euros en autorisation d’engagements (AE) et 1 991,2 millions d'euros respectivement en augmentation de 105,3 millions d'euros (+5,4%) en AE et de 113,0 millions d'euros (+6,0%) par rapport à 2019. Cette augmentation est toutefois à nuancer car, à périmètre constant, elle n’est que de 8,5 millions d'euros (0,43%) en AE et de 10 millions d'euros (0,51%) en crédits de paiement (CP) par rapport aux crédits exécutés 2018.
L’action 12 « hébergement et logement adapté » du programme 177 connaît depuis plusieurs années une augmentation significative de ses crédits. Les crédits inscrits pour l’année 2020 – à hauteur de 1,932 milliard d’euros – montrent une augmentation de 5,2%  par rapport au projet de loi de finances 2019 mais ils traduisent en réalité une baisse du budget de 5,0% par rapport aux crédits exécutés en 2018.  Cette diminution par rapport aux crédits exécutés s'explique, premièrement, par l'insincérité budgétaire du programme 177 et le dérapage en exécution des crédits d'hébergement d'urgence et, secondement, par une modification du périmètre entre 2018 et 2019 avec la transformation des CHUM en CPH et en HUDA et leur rattachement budgétaire aux programmes 104 et 303.

Alors que PLF 2018 traduisait une plus grande sincérité budgétaire de la part du gouvernement, le PLF 2020, comme celui de 2019, interroge : crédits légèrement supérieurs à l’exécuté 2018, difficultés à retrouver les crédits de la stratégie pauvreté, besoins sociaux très importants sur le terrain avec une multiplication des squats et des campements, remises en cause régulières du principe d’inconditionnalité motivées par le déficit de places d’hébergement et de logements abordables, ou encore sous dimensionnement persistant du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile.

Cette programmation budgétaire dessine une tendance de fond à une polarisation des politiques d’accès à l’hébergement et au logement, avec deux pôles : le logement adapté, comme forme principale du logement d’abord, devant permettre au maximum de personnes aujourd’hui hébergées de sortir vers le logement, et l’hébergement d’urgence – dont la dégradation est à craindre –, pour les personnes n’accédant pas immédiatement au logement adapté, ou au logement tout court. Dans cette optique, le Centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale), proposant un accompagnement plus long et qualitatif ne serait plus central, les personnes ayant vocation à sortir vite de l’urgence pour accéder au logement.

Si la Fédération soutient pleinement l’approche du logement d’abord, elle s’oppose à cette vision polarisée du secteur de l’accueil, hébergement, insertion. Celle-ci méconnaît en effet plusieurs paramètres essentiels :
• Il existe encore un grand nombre de demandes non pourvues d’accès à l’hébergement, le développement du logement adapté ne suffira pas à absorber ces demandes.
• Le temps de la mobilisation d’une offre de logement adapté, a fortiori de logement social, est long ; les personnes hébergées ou sans-abri ne pourront donc pas en bénéficier rapidement.
• Du fait des impacts de la Réduction des Loyers de Solidarité et de la réforme en cours des aides au logement pour les bailleurs sociaux, il est probable que l’offre de logements accessibles aux ménages les plus modestes diminue.
• La qualité d’accompagnement mais aussi la dignité des conditions d’hébergement sont capitales pour permettre aux personnes hébergées de sortir vers le logement et de s’y maintenir.

Veille sociale

En ce qui concerne la veille sociale, on constate une augmentation des crédits à hauteur de 10,1 % par rapport à la Loi de Finances de 2019, pour un budget total de 148,4 millions d’euros. L’Etat progresse en terme de sincérité budgétaire et reconnaît l’enjeu de renforcer les dotations du secteur mais au regard des crédits exécutés en 2018 dans l’unité budgétaire, cette hausse est fortement relativisée à +1,4%. Et, prenant en considération les besoins croissants du secteur, le budget de 148,4 millions d’euros proposé en PLF 2020 ne satisfera pas l’ensemble des acteurs du secteur et les besoins des publics qu’ils accompagnent.
En effet, cette année encore, ce budget ne permettra pas aux acteurs du secteur de faire face à la massification du sans-abrisme, la saturation des accueils de jour, des taux de décrochés de plus en plus faibles au 115, des taux très importants de demandes non pourvues, la dégradation des conditions de travail des professionnels du secteur ou encore à la multitude des missions légales fixées au SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation pour lesquelles une partie ne peut être assumée faute de moyens adaptés.

Nos principales propositions :
  • Garantir le respect du principe légal d’inconditionnalité de l’accueil garanti dans l’ouverture des places d’hébergement (période hivernale, hébergement d’urgence, etc.) ; 
  • Poursuivre les efforts de financement des dispositifs d’aller-vers pour garantir la professionnalisation des équipes-mobiles (maraudes) ;
  • Renforcer les moyens dédiés aux SAOSAOService d'Accueil et d'Orientation et accueils de jour qui offrent un accueil physique de proximité aux personnes les plus exclues du logement ;
  • Assurer aux SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation des financements adaptés pour qu’ils parviennent à réaliser l’ensemble de leurs missions, notamment la coordination des acteurs de la veille sociale, la montée en charge des missions d’observation et d’orientation des ménages vers le logement ;
  • Ouvrir une ligne budgétaire pour les services de domiciliation (CCASCCASCentre communal d'action sociale et organismes de domiciliation), aujourd’hui dépourvus d’un financement pour cette activité.

Hébergement d’urgence

Le budget consacré au dispositif d’hébergement d’urgence, dont les crédits sont inscrits à hauteur de 784,8 millions d'euros, connaît cette année une baisse de  9,3% tant par rapport à la loi de finances 2019 et de 16,3% par rapport aux crédits exécutés en 2018. Même en prenant en compte le changement de périmètre et en neutralisant la part des CHUM, la ligne hébergement d’urgence connaît une baisse de 58,7 millions d'euros entre les crédits exécutés en 2018 et ceux prévus pour l’année 2020. Malgré cette baisse, la ligne hébergemment d’urgence constitue toujours le premier poste de dépense de l’action n° 12 « Hébergement et logement adapté », démontrant la persistence d’une gestion urgentiste et au thermomètre de l’hébergement d’urgence. Les annonces gouvernementales dessinaient une augmentation des crédits de l’hébergement d’urgence : pérennisation de 6 000 places annoncée à la fin de la période hivernale, ouverture de 250 places dédiées à l’hébergement des femmes victimes de violence, etc. Au regard des besoins, la crainte d’un sous dimensionnement du parc est élevée. Cette sous-budgétisation du dispositif d’hébergement d’urgence crée de l’incertitude et fait craindre une réorientation du secteur AHIAHIAccueil, d’hébergement et d’insertion sur la simple mise à l’abri des publics sans domicile et l’ouverture de places peu qualitatives (conditions d’hébergement spartiates voire indignes, pas ou peu de prestations, notamment d’alimentation, et surtout absence d’accompagnement social essentiel à l’inclusion sociale et à l’orientation vers le logement).

Nos principales propositions :
  • Développer des places d’hébergement d’insertion en substitution aux places d’urgence, dans des conditions les plus proches possibles du logement (hébergement diffus avec éventuelle évolution du statut d’occupation lorsque la situation du ménage le permet) garantissant la réalisation d’une évaluation sociale et d’un accompagnement social global ;
  • Poursuivre l’effort de résorption des nuitées hôtelières, tout en créant des alternatives inconditionnelles de qualité permettant d’accueillir les publics qui y sont actuellement hébergés ;
  • Privilégier lorsque c’est possible l’accès direct au logement en faisant évoluer les conditions d’accès au logement adapté et en développant les moyens d’accompagnement à l’accès et au maintien au logement mobilisables dans le parc public comme privé ;
  • Cibler en priorité les places sous subvention de stabilisation et d’insertion les plus qualitatives en vue de leur transformation en places CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale ;
  • Accentuer le rôle des CRHH dans le basculement des places sous subvention en CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale via les CPOM et faire que leur contrôle ne soit pas uniquement quantitatif mais également sur la qualité des places basculées.

Centre d’hébergement et de réinsertion sociale

Les crédits destinés aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale) connaissent une baisse de 5 millions d'euros soit  0,8%, qui s’ajoute aux 20 millions d'euros de coupes budgétaires en 2018, et sont fixés à hauteur de 631 millions d'euros. Ces coupes budgétaires s’inscrivent dans la trajectoire gouvernementale de réduction budgétaire des CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale – trajectoire qui aurait été réduite grâce à l’abondement de crédits de la stratégie pauvreté. Le projet annuel de performance, annexé au projet de loi de finances, indique que 10 millions d'euros supplémentaires seraient attribuées aux CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale dans le cadre des engagements de la stratégie pauvreté. Si ces 10 millions d'euros sont bien affectés aux CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale, ces derniers verraient leur budget augmenter de 5 millions d'euros. Cependant, ces modes de financement des CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale interrogent : ce ne sont pas nécessairement les établissements qui ont subi des coupes budgétaires qui bénéficient des crédits issus de la stratégie pauvreté et l’incertitude sur les futurs crédits non reconductibles qui sont, supposés, compensés les baisses de DGFDGFDotations globales de fonctionnement fragilisent les associations gestionnaires de CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale.

Nos principales propositions :
  • Adapter l’offre d’hébergement et de logement adapté à l’accueil des familles à faibles ressources, en préservant l’intimité et en garantissant le principe de l’unité familiale  (superficie, configuration, équipements et services des espaces privatifs et collectifs) ;
  • Développer des services d’accompagnement social hors-les-murs sous autorisation pouvant intervenir quelle que soit la forme d’habitat (rue, hébergement, logement de transition, logement de droit commun privé ou social, habitat informel, etc.) ;
  • Garantir que le plan Logement d’Abord ne soit pas financé par des réductions de l’hébergement dans l’attente de la création de places suffisantes de PLAI et de logement adapté ;
  • Accorder un moratoire sur les coupes budgétaires des CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale afin de laisser le temps à l’Etat de poursuivre le travail sur l’évolution de l’offre d’hébergement notamment dans l’optique du logement d’abord.

Logement adapté

Dans la continuité des années passées et soutenus par la stratégie du Logement d’abord, les crédits du logement adapté continuent d’augmenter par rapport à la LFI 2019. Ainsi, les crédits atteignent 366 millions d'euros en AE (+ 11,9%) et 367,6 millions d'euros en CP (+ 12,4%).  Les dispositifs suivis plus attentivement dans le cadre du plan quinquennal sont les grands gagnants de ce que le Gouvernement a appelé l’acte 2 du Logement d’abord : augmentation de 12,6 millions d'euros pour les pensions de famille pour atteindre 125,9 millions d'euros et une hausse de 23 millions d'euros pour l’intermédiation locative pour un total de crédits de 120,3 millions d'euros. Par ailleurs, des crédits de 4 millions d'euros sont orientés sur les 23 territoires de mise en œuvre accéléré du Logement d’abord afin de financer de l’ingénierie et 5 millions d'euros pour financer des mesures d’accompagnement social vers et dans le logement. Ces crédits, identiques à ceux de 2019, indiquent donc que le second appel à manifestation d’intérêt Logement d’abord qui devrait avoir lieu après les élections municipales n’est pas budgété.
Les crédits du PLF 2020 pour l’Aide à la Gestion Locative Sociale (AGLS), l’Allocation Logement Temporaire (ALT) et les actions d’accompagnement des réfugiés, sont identiques à ceux du PLF 2019. Toutefois, nous notons depuis de nombreuses années une sous-consommation de l’enveloppe de l’AGLS, notamment au profit du financement des places d’hébergement d’urgence alors même que le respect de la circulaire de 2013 devrait imposer un budget de 29 millions d'euros. Enfin, concernant l’ALT, à l’occasion du grenelle des violences conjugales a été annoncée la création de 750 nouvelles places financées en ALT. Ces crédits n’ayant pas augmenté, nous pouvons en déduire que cette création de places n’a pas -encore ?- été budgétée.

Nos principales propositions
  • Se doter d’objectifs nationaux ambitieux de production de logements sociaux et très sociaux dans le parc public comme privé, prévoyant annuellement au moins 60 000 logements financés en PLAI et la mobilisation de 50 000 logements à vocation sociale dans le parc privé ;
  • Revaloriser la subvention moyenne par mesure d’intermédiation locative, afin que les associations puissent proposer au-delà du logement un accompagnement social intensif et global ;
  • Revaloriser le forfait annuel des pensions de famille afin qu’elles puissent faire face aux besoins de plus en plus complexes de leurs résidents et leur offrir une prise en charge adaptée aux personnes sortant de la rue ou d’hébergement ;
  • Restaurer le financement de l’accompagnement vers et dans le logement par crédits budgétaires du programme 177 et verser les astreintes DALODALODroit au logement opposable directement au requérant ;
  • Renforcer considérablement les moyens d’accompagnement social dans le cadre du logement d’abord et soutenir la création des plateformes territoriales d’accompagnement pluridisciplinaires sur lesquelles repose la crédibilité du plan quinquennal Logement d’abord ;
  • Veiller à ce que les crédits du logement adapté ne soient pas captés par l’hébergement d’urgence en cours d’exercice en raison d’une anticipation insuffisante des besoins.

Affaiblir l’hébergement d’insertion pour développer l’hébergement d’urgence et le logement adapté, dans ces conditions, risque à terme d’amener de nombreuses personnes hébergées ou à la rue à n’accéder qu’à un hébergement de moindre qualité, faute de logements réellement accessible, et ainsi, risque de renforcer encore leur éloignement du logement en raison de la faible qualité d’accompagnement proposée. Une partie importante des plus vulnérables aujourd’hui verrait ainsi sa situation se dégrader, et ses possibilités de l’améliorer par l’accès au logement, diminuer.

La Fédération soutient le développement des solutions permettant un accès direct au logement des personnes en précarité mais l’efficience du plan Logement d’abord, de la stratégie pauvreté et de manière générale des politiques de lutte contre le sans-abrisme, implique que des mesures fortes soient prises dès à présent.

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