Analyse de la circulaire relative à la campagne budgétaire 2012

120308_1Cette circulaire du 20 février 2012 s’inscrit dans une perspective d’amplification de la mise en œuvre de la Refondation des dispositifs d’hébergement, sous tendue par le principe du Logement d’abord dont les priorités sont fixées dans la circulaire du 13 janvier 2012. Comme la précise la circulaire, "la contractualisation est le levier privilégié de la réorientation des activités des acteurs de l’AHI vers la politique du Logement d’abord".

Si la circulaire apporte des précisions nécessaires sur les modalités de cette réorientation (notamment sur la transformation de l’offre d’hébergement dans le cadre du statut CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale), elle contient cependant un certain nombre d’insuffisances, d’ambiguïtés voire de contradictions et une lacune majeure.

A noter que les services de l’Etat sont invités à prioriser la démarche de contractualisation sur "les opérateurs à enjeux ou principaux opérateurs" ce qui sous tend que la contractualisation ne concernera pas tous les acteurs de l’AHI en 2012. Un préalable étant que ces opérateurs soient volontaires.

La circulaire contient trois chapitres et des annexes. L’analyse ci-dessous ne traite pas de manière exhaustive et détaillée du contenu de chaque chapitre. Mais elle renvoie notamment aux éléments principaux de la circulaire, qui doivent faire l’objet d’une attention particulière.

Cette circulaire complète (mais ne se substitue pas) à la circulaire du 4 mars 2011.


Des précisions nécessaires qui sont apportées

· Sur la réorientation de l’offre d’hébergement


L’évolution des activités de l’hébergement vers le logement d’abord pose un certain nombre de questions à  la fois sur les modalités juridiques et financières de ces réorientations mais aussi sur les enjeux que cela pose en terme de cohérence des réponses développées sur les territoires pour répondre aux besoins.

La circulaire apporte certaines précisions, notamment sur le principe d’une réorientation de l’activité qui est maintenue dans le cadre du statut CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale. La circulaire précise ainsi que les CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale peuvent, dans le cadre de cette réorientation, développer des activités d’accompagnement vers ou dans le logement, à dotation globale constante. Elle indique par ailleurs que cette réorientation (par exemple à partir des fermetures de places d’hébergement et création de mesures d’accompagnement dans le logement) sera formalisée par une actualisation de l’arrêté d’autorisation, des arrêtés d’habilitation et des CPOMs. Et que par ailleurs la procédure d’appel à projets n’est pas nécessaire s’il n’y a pas modification de la capacité des établissements.

Commentaires

Cette précision sur le fait de maintenir le statut CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale dans le cadre d’une réorientation d’activité est fondamentale et renvoie à une position forte que tient la FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité. En effet, le statut CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale est le cadre réglementaire qui doit permettre de garantir :
- la possibilité de mettre en place un accompagnement social global, adapté à la situation des personnes, sachant que le code de l’action sociale et des familles laisse tout à fait la possibilité de développer cet accompagnement social auprès de personnes qui sont locataires en titre, sous locataires ou propriétaires ;
- une pérennité des financements pluri-annuelle ;
- l’application de la loi 2002-2 ; 
- le développement d’actions en lien avec les besoins recensés sur le territoire.

S’il est fondamental que la création de services d’accompagnement dans le logement se fasse sous statut CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale, il est aussi fondamental que l’hypothèse de "fermeture des places d’hébergement"  telle qu’elle est mentionnée dans la circulaire et ses annexes suive deux conditions préalables :
- une vision partagée sur le territoire sur la capacité ou non du dispositif d’hébergement à répondre à l’ensemble des besoins dans l’immédiat. La baisse de la capacité d’hébergement n’étant à l’évidence pas envisageable dans les départements qui n’arrivent pas satisfaire toutes les demandes ;
- la mobilisation de solutions opérationnelles de logements pour compenser la perte éventuelle de places d’hébergement.

La circulaire, dans son annexe 1 présente une grille d’analyse des réorientations d’activités du parc AHIAHIAccueil, d’hébergement et d’insertion. Certains des éléments présentés sont encore sujet à interrogation.

Pour les associations qui ont une activité d’hébergement qui n’est pas sous statut CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale mais sous subvention, même si le cadre de la subvention est moins sécurisé que le statut CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale (où le retrait d’habilitation ou la réduction de places ne peut se faire sans accord de l’association et doit suivre une procédure très précise), il est néanmoins important de préciser que juridiquement si l’Etat est en droit de refuser le renouvellement d’une convention si l’association ne modifie pas son projet au regard du logement d’abord, il est tenu d’aller au terme de la convention.

Plus largement, il est regrettable que la circulaire n’apporte pas davantage de précisions sur ce que doit être l’évolution de l’offre vers des services d’accompagnement dans le logement, notamment dans la perspective de mettre en place un accompagnement social global, gradué en intensité et dans la durée. Or il s’agit là, en plus de la mobilisation de logements, d’une condition de réussite de la politique du logement d’abord.


· Inscrire les réorientations dans les documents de planification

La circulaire fait référence aux documents de planification (PDAHI notamment), dans lesquels les réorientations d’activités doivent s’inscrire. Elle invite également à une actualisation des ces documents. Au regard de l’hétérogénéité de la mise en œuvre des PDAHI et l’insuffisance d’un partage du diagnostic sur les besoins et l’offre entre tous les acteurs sur certains territoires, cette perspective d’actualisation est essentielle, afin de s’assurer que ces réorientations d’activité soient cohérentes avec les réponses à mettre en place sur chaque territoire. 


· Sur l’articulation entre dispositifs de veille sociale, de réponse aux situations d’urgence et le SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation

La circulaire invite également les services de l’Etat à mieux articuler les SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation avec les dispositifs de réponse aux situations d’urgence et de veille sociale, tout en invitant à soutenir ces derniers.


Commentaires

Si la formulation reste ambiguë, il est toutefois important :
- d’une part que la circulaire précise la nécessité de soutenir les dispositifs de veille sociale, qui ne doivent pas servir de variable d’ajustement pour financer de nouveaux dispositifs dans le cadre du logement d’abord,
- d’autre part l’articulation entre les dispositifs de veille sociale et SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation soient effectives de façon à organiser un continuum de réponses sur le territoire
 Le principe d’un SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation unique (urgence / insertion) est aussi réaffirmé, ce qui renvoie à l’enjeu défendu par la FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité d'une nécessaire organisation des passerelles entre les dispositifs d’urgence et d’insertion  pour garantir la continuité des prises en charge.


Des insuffisances


Les conditions du dialogue collectif


La circulaire invite les services de l’Etat à organiser un dialogue collectif  avec les associations et les réseaux associatifs aussi bien au niveau régional que départemental pour favoriser une meilleure lisibilité sur la stratégie régionale issue des PDAHI.


Commentaires :

La phase de dialogue collectif doit être un préalable à la conduite des dialogues bilatéraux entre associations et services de l’Etat. Néanmoins, la circulaire la limite aux seules associations et aux services de l’Etat. Or la refondation, selon le principe du logement d’abord, nécessite l’implication d’autres acteurs, notamment les bailleurs sociaux, les conseils généraux et les acteurs de la santé…


· Manque de précisions sur les opérateurs à enjeux

La circulaire invite à prioriser la contractualisation sur les "opérateurs à enjeux ou principaux opérateurs". Elle ne donne cependant aucune précision sur les critères définissant ces opérateurs à enjeux.


Des ambiguïtés voire des contradictions


· Les arbitrages financiers

La circulaire affiche à la fois la nécessité de répartir les crédits du BOP 177 afin de conforter les structures existantes tout en renforçant les dispositifs visant l’accès au logement ordinaire ou accompagné tels que les pensions de famille, les résidences sociales et l’intermédiation locative.

Commentaires

A enveloppe constante, les services de l’Etat vont manifestement devoir mener des arbitrages entre les différentes lignes budgétaires du BOP 177, le risque (avéré sur certaines régions) étant notamment le jeu de glissement budgétaire entre les dispositifs d’urgence et de veille sociale au profit des dispositifs AVDL, Intermédiation locative ou maisons relais. Ce redéploiement des crédits pose deux questions fondamentales :
- sur certains territoires, notamment marqués par une pénurie de places d’hébergement, réduire le dispositif d’hébergement d’urgence ou encore de veille sociale n’est pas concevable alors que le dispositif actuel ne permet pas de répondre à l’ensemble des demandes,
- le logement d’abord pose comme principe un accès au logement permanent  avec un accompagnement social si nécessaire or l’intermédiation locative  ou encore la résidence sociale restent des formules de logement temporaire, avec des moyens d’accompagnement social qui ne sont pas toujours consolidés ni suffisants pour accompagner les personnes les plus vulnérables.

· Les modalités de financement

La circulaire précise :
- d’un coté que les données de l’ENC constituent à ce stade uniquement des repères pour le dialogue de gestion local et aucunement des référentiels opposables,
- de l’autre que ces mêmes données sont un ‘’préalable à la définition des dotations 2012’’,
- de l’autre que la détermination définitive de la subvention accordée au titre de 2012 devra intervenir en fonction de l’utilisation des premiers outils de l’ENC.


Commentaires

Si la FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité a participé à construire la nouvelle méthode d’analyse des coûts de l’ENC lancée fin 2010, elle a cependant toujours fait valoir que les premiers repères de coûts issus du remplissage de l’ENC par 120 établissements début 2011 ne pouvaient constituer à ce stade des repères représentatifs à l’échelle nationale et en aucun être utilisés dans une perspective de convergence tarifaire.

Pour les activités d’hébergement sous statut CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale, l’utilisation des premiers repères de coûts de l’ENC pour la tarification 2012 reste particulièrement ambigüe.

La FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité souhaite attendre que l'ensemble des établissements se soit positionné dans les GHAMGHAMGroupement hospitalier Aube - Marne, d'ici à la fin de l'année, pour qu'elle devienne un outil fiable du dialogue de gestion.


Une lacune majeure

Globalement, la circulaire positionne la contractualisation comme levier privilégié de transformation de l’offre d’hébergement dans la logique du logement d’abord,  Cependant, elle ne fixe aucun objectif sur les réponses à développer pour répondre aux besoins immédiats non satisfaits (non-réponses aux 115, non-réponses des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, sortie du plan hivernale…).

Pour la FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité, il est indispensable que la contractualisation soit aussi ordonnée à la satisfaction des besoins immédiats, via éventuellement le développement des places supplémentaires d’hébergement humanisées de façon transitoire, le temps de développer des solutions de logements permanents.

 

 


 

Imprimer E-mail

Vous n'avez pas encore de compte? Inscrire maintenant!

Connectez-vous à votre compte